'Bekwame burger redt democratie'

De afspraak was een gesprek van één uur. Vlak voordat de tijd om is, komt de secretaresse de kamer binnen en legt een fietssleutel voor Roel in ’t Veld neer. ‘Je moet over drie minuten weg’, fluistert ze hem toe. Ergens halverwege zijn verhaal is hij dan. Of het gesprek later kan worden voortgezet, want hij moet zijn punt nog maken. ‘Over een half uur ben ik terug’, verzekert In ’t Veld en hij pedaleert weg naar zijn afspraak elders in Den Haag.

 

Het woord ‘kennisdemocratie’ is dan nog steeds niet gevallen, de richting waar het in ontwikkelde landen als Nederland naar toe zou moeten. Wat de abstracte term praktisch inhoudt, laat nog even op zich wachten. Wel al heeft In ’t Veld een analyse gemaakt van hoe het openbaar bestuur functioneert – of beter gezegd tot zijn grote zorg niet functioneert. Raar hoeft niemand dat overigens te vinden, want het huidige democratische systeem is bedacht in een tijd dat de meerderheid van de bevolking analfabeet was, de koets de snelste vorm van vervoer was en de telefoon nog niet was uitgevonden. Op de invoering van het algemeen kiesrecht na is de opbouw van het systeem nooit gewijzigd.

 

Netwerksamenleving

 

‘Neem een gewoon probleem, bijvoorbeeld van een tienermoeder op het ROC’, zo begint In ‘t Veld. ‘Ze dreigt af te haken, want ze heeft schulden. Dat is niet het enige: ze heeft een seksueel overdraagbare aandoening en ze woont ook nog eens slecht. Wil je haar echt helpen - dat wil zeggen de kans op een succesvol bestaan zo maximaal mogelijk maken - dan moet er worden samengewerkt door de woningcorporatie, de school, de gezondheidszorg en de schuldhulpverlening.'

 

'Dan begint het probleem, want de gelden die aan die instellingen worden verstrekt, zijn niet bedoeld voor integrale samenwerking. Besteed je als organisatie het geld buiten je eigenlijke doel, dan heb je een probleem. Je loopt het grote risico dat de raden van toezicht heel moeilijk gaan doen omdat de departementen geld terugvorderen, want je kreeg het namelijk voor een bepaald doel en samenwerking stond niet in de taakstelling.’

 

In ’t Veld wil met dit voorbeeld aangeven dat we in een zogeheten netwerksamenleving leven, waarin elke instelling een stukje doet. ‘Op één geval zijn soms wel meer dan tien actoren actief. Ze weten van elkaars bestaan af, ze hebben invloed op elkaar en zoeken ook verhoudingen. In zo’n netwerk is empathie de centrale waarde. Het draait om rekening houden met. Maar ja, dan heb je het openbaar bestuur waarin dat netwerk is opgehangen. En ons openbaar bestuur is gebaseerd op verantwoordingsrelaties, zowel verticaal en horizontaal’, zegt hij. Hiërarchie alleen kan de omgang met de complexiteit, die karakteristiek is voor het functioneren van netwerken, niet aan.

 

Geregeerd door angst

 

Observaties leren hem dat Nederland wordt geregeerd door de angst. ‘Het zijn de boekhouders en accountants die aan de knoppen zitten. Iedereen heeft de mond vol over cliëntgericht werken, maar voor je het weet overtreed je als professional daarbij een of andere regel. Daar pas je wel voor op, want niemand wil zijn baan verliezen. Dat maakt behoedzaam. Het gevolg is dat voorzieningen die zijn opgebouwd weer worden afgebroken. Dat is één van de grote knelpunten in het openbaar bestuur.'

 

'Er is onvoldoende nagedacht over wat de gevolgen zijn van de manier van werken waarbij niet het aanbod maar de vraag centraal staat. Als het voorbeeld van de tienermoeder één ding weergeeft, is het dat verticale verhoudingen de netwerken ondergraven.’

 

Of de bestuurders dat niet moeten doorbreken? ‘Het beeld is mooi’, grijnst In ’t Veld. ‘Maar ook in die gelederen regeert de angst, want onze volksvertegenwoordigers zijn steeds meer op de verticale strepen gaan staan en grijpen om de haverklap naar het sanctie-instrument. Neem de reactie op de HBO-fraude, die overwegend geen fraude was, maar een vernieuwende aanpak om aan extra studenten te komen. Er werd gereageerd met enorme sanctioneringen. Het gevolg ervan is dat leiders van instellingen niet meer aan innovatie doen. Dat verhindert dus een optimale performance. Maar bezien vanuit het controle-oogpunt kun je wel zeggen dat alles in orde is.’

 

Waarom de volksvertegenwoordiging zich steeds meer bedient van het sanctie-instrument? Het zijn volgens In ’t Veld vooral krampachtige pogingen om het politiek primaat te herstellen. ‘De politici hebben door de Europeanisering en de mondialisering steeds minder te vertellen en zoeken dus een terrein waar ze nog wel de baas over denken te kunnen zijn, ook al gaan ze er niet over. Dat is de voornaamste reden dat ze zich in eigen huis zo opstellen.’

 

Ze vinden daarin een welkome bondgenoot in de media. Die interactie ziet hij als een bedreiging voor de democratie. ‘Neem het meisje van Nulde of het Maasmeisje. Incidenten zijn het in de jeugdhulpverlening, niet meer dan dat. Maar ze worden met behulp van de media door de politiek tot affaire opgeblazen. De reactie van de politiek is: “Dit mag nóóit meer voorkomen”. Of woorden van gelijke strekking die met graagte worden opgetekend door de media.'

 

'Gevolg is dat de marges voor het handelen van professionals worden versmald. In die zin past het openbaar bestuur steeds minder op de netwerksamenleving, waar het effect van het handelen belangrijker is - of de tienermoeder in staat wordt gesteld haar ROC-diploma te halen - dan het feit of het budget conform de afspraken is besteed.’

 

Bekwame professionals

 

De bestuurskundige neemt deze ruime aanloop ter onderbouwing van zijn betoog voor een andere inrichting van het openbaar bestuur waarin ruimte wordt gegeven aan de professional - en juist ook aan de burger als deskundige. ‘Meer integraliteit vereist een wijziging van de bestuurlijke verhoudingen’, zegt In ’t Veld als hij weer terug is van zijn afspraak buiten de deur. Onderweg heeft hij Max Weber opgepikt met diens verantwoordingsethiek en Gesinnungsethik, de twee basisgedachten om een ambtelijk systeem op te funderen.

 

‘Bij verantwoordingsethiek is het: opdracht uitvoeren. Dat is de lijn volgens welke ons openbaar bestuur handelt. De verantwoording is er vooral om de politiek bestuurder te beschermen tegen aantijgingen van volksvertegenwoordigers die ’s ochtends bij het benzinestation een krant kopen en van de inhoud daarvan laten afhangen wat ze de rest van de dag doen.’

 

Bij een netwerksamenleving past Gesinnung echter veel beter, een systeem waarbij de bestuurder zegt: ‘We zien wel, we laten het over aan de bekwame professional.’ Aan professionals geen gebrek in onze hoogopgeleide samenleving. In ’t Veld spreekt zelfs van een ‘explosie’ van kennis en informatie. ‘Er zijn meer onderzoekers dan ooit, de informatie vermenigvuldigt zich met miljarden gegevens per dag. Er is een grote variëteit aan media en kennisbronnen - iedere burger is tegenwoordig ook informatieproducent.’

 

Volgens de bestuurskundige is de kennis van gespecialiseerde beleidsambtenaren niet per se superieur aan die van de gewone burger. ‘Het wordt dus hoog tijd dat we gaan nadenken over manieren om deze in de civil society aanwezige kennis te benutten, om die civil society anders te positioneren in het openbaar bestuur. Er is een flinke slag te slaan, want de Nederlandse politiek heeft, anders dan de Amerikaanse, weinig op met de burger. Wat dat betreft heeft ons land een uitermate regenteske traditie’, aldus In ’t Veld.

 

Hij vreest dat, bij ongewijzigde verhoudingen, de al aanwezige spanningen in de democratie alleen maar verder zullen toenemen. ‘We moeten de burger een andere rol geven, plek voor hem maken in het openbaar adviseur, maar hem ook laten mee beslissen.’

 

Dan valt eindelijk het woord ‘kennisdemocratie’. In ’t Veld zet het als een soort verzetsbegrip tegenover de kenniseconomie - ‘dat smalspoor van het marktdenken’. In een kennisdemocratie is er een grotere rol voor burgers als onderzoekers. Het vraagt tegelijk om meer bescheidenheid van de bestuurder, hetgeen tegelijkertijd de redding van de democratie kan zijn. ‘Die explosie van kennis staat tegenover een - door bezuinigingen - telkens verder afkalvende overheidsorganisatie’, zegt hij. ‘Dat is een verontrustend beeld.’

 

Gefragmenteerd

 

In ’t Veld maakt zich grote zorgen over de manier waarop de kiezers in het huidige democratische bestel worden gerepresenteerd. ‘De algehele representatie zoals we die nu kennen - de kiezer geeft voor vier jaar een mandaat om hem op allerlei terreinen te vertegenwoordigen op het besluitvormende niveau - is om diverse redenen niet meer werkbaar.'

 

'Die representatieve instituties zijn aan een herontwerp toe. Vroeger, in de tijd van verzuiling, was er nog sprake van een coherent geheel aan waarden. Je wist, afhankelijk van je zuil, precies wat je moest denken. Ik dacht en handelde op mijn 25ste grotendeels in de lijn van de Derde Internationale. Door de ontzuiling en individualisering is er fragmentatie ontstaan. Het is een mondiaal verschijnsel en de gevolgen zijn niet mals. Mensen hebben nog wel waarden, maar die zijn niet meer met elkaar verbonden, de ideologie als bindmiddel is er niet meer.'

 

'Omdat alles is gefragmenteerd, is het individu niet meer in het algemeen te representeren. Maar ons hele stelsel gaat er nog steeds van uit dat je wel in zijn algemeenheid kunt worden gepresenteerd door één partij - en dat voor een periode van vier jaar.’

 

De opkomst van one-issue-partijen, zoals de Partij van de Dieren, is als antwoord daarom volstrekt logisch. ‘Maar het probleem blijft: ik weet wat ze van dieren vinden, maar ik ken hun andere standpunten niet, terwijl ze me dus wel op alle terreinen representeren’, zegt hij. Ook het andere antwoord, de personalistische politiek - ik stem op iemand die me wel aardig lijkt - is geen echte oplossing. ‘Is dat erg? Dat lijkt me eigenlijk wel. Bijna onontkoombaar stevenen we zo af op de vernietiging van de democratie.’

 

Dat gevaar geldt eens temeer omdat de vertegenwoordiging vervluchtigt. ‘De kiezersmarkt is uitermate volatiel - zie wat er na 2002 met de LPF gebeurde. Stemmen lijkt steeds meer een uiting van walging over de achter ons liggende periode, over de voormalige machthebbers. Het is vooral een emotionele uiting’, zegt hij. Die volatiliteit wordt versterkt door het feit dat politici zich steeds meer als marketeers gedragen.

 

‘En een marketeer stelt zich afhankelijk op van wat een ander vindt. Alles is daaraan ondergeschikt gemaakt. Ik zat eind vorige eeuw in de programcommissie voor de PvdA en het ging erom of de hypotheekrenteaftrek in het verkiezingsprogramma zou worden opgenomen. Het antwoord was nee, omdat het te veel stemmen zou kosten. Er werd niet gekeken naar wat een sociaal-democraat ervan zou vinden, maar wat de kiezer in zijn algemeenheid ervan zou denken. Een marketeer laat de oren naar de kiezer hangen. En omdat die kiezer uitermate volatiel is, zwabbert en draait de politiek.’

 

Ruimte voor burger

 

In ’t Veld staat een andere oplossing voor, namelijk het creëren van ruimte voor de burger. Niet alleen in het beleidsvormingsproces, maar ook in dat van de besluitvorming. Dat wil zeggen, het introduceren van meerdere vormen van directe democratie. Behalve aan referenda valt te denken aan het via internet raadplegen van burgers en organisaties op onderwerp. Uitgekristalliseerd zijn de vormen nog niet. Het concept kennisdemocratie is, zoals In ’t Veld zegt, ‘in ontwikkeling’.

 

Er wordt wereldwijd echter druk aan gesleuteld. Voor dat doel komen tweehonderdvijftig experts uit wetenschap, politiek, ambtenarij en media eind augustus naar Leiden op uitnodiging van de RMNO, de Raad voor Ruimtelijk, Milieu- en Natuuronderzoek, de club waarvan In ’t Veld voorzitter is. Op de driedaagse internationale conferentie Towards Knowledge Democracy krijgt het concept op zijn minst een nieuw zetje.

 

Hier en daar worden volgens In ’t Veld wel al concrete pogingen ondernomen ‘kennisdemocratie’ in de praktijk te brengen. ‘Een lichtend voorbeeld is Brazilië, waar vijftig steden hun begroting maken met behulp van grote groepen burgers per stad in de rol van meebeslisser. Dat is wat anders dan de wijkbudgetten die sommige steden hier verstrekken’, zegt hij.

 

Sporen van dergelijke gedachtenlijnen waarin de burger een volwaardige beslisser is, zijn in Nederland nog ver te zoeken, ook in zijn eigen partij, de PvdA. ‘In elk geval zie ik het niet in de PvdA van die vierkante kilometer in Den Haag. Maar ik heb wel het gevoel dat het gebeurt in de regio, bij wethouders en raadsleden in bijvoorbeeld Leiden, Dordrecht en Emmen.'

 

CV Roel in ’t Veld

 

Bestuurskundige Roel in ’t Veld (Den Haag, 1942) is ruim veertig jaar actief in het openbaar bestuur. Hij was directeur-generaal op het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen en onder andere nauw betrokken bij een nieuw stelsel van studiefinanciering. In 1993 volgde hij Jacques Wallage op als staatssecretaris van Onderwijs en Wetenschappen. Hij trad echter al na tien dagen af wegens problemen rond een door hem als hoogleraar vervulde nevenfunctie.

 

In 1989 richtte In ‘t Veld (samen met Uri Rosenthal) de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) op. Hij was hoogleraar in Nijmegen, Rotterdam, Leiden, Amsterdam, Utrecht en Florence. Momenteel bekleedt hij die functie nog aan de Open Universiteit en de Universiteit van de Nederlandse Antillen.

 

‘Heden gij, morgen ik’

 

Roel in ’t Veld kwam als staatssecretaris in 1993 in opspraak, omdat hij een betaalde bijbaan vervulde in de uren die hij als hoogleraar was aangesteld. Overigens met volledige instemming van zijn werkgever. Hij trad tien dagen na zijn benoeming af. Wat ging er mis? ‘De toenmalige voorlichter stapte eerst naar de minister van Onderwijs om te vragen hoe om te gaan met persvragen over de bijbanen. Ik wilde een persconferentie houden en het uitleggen. De minister - Jo Ritzen - wou dat echter niet, die wou geen gedoe, omdat hij zelf als hoogleraar ook een flink aantal nevenfuncties had vervuld. “Heden gij, morgen ik”, moet hij gedacht hebben. Bovendien, ik was Ritzen opgedrongen door PvdA-partijleider Wim Kok.’

 

Vandaag de dag sneuvelen volgens In ’t Veld politici minder snel. Het zijn veel vaker de topambtenaren die mislukken. ‘Kwesties worden politiek afgewenteld naar beneden. Het is het morele failliet van Den Haag dat men dat laat gebeuren, met als ergste voorbeeld natuurlijk LPF-minister Eduard Bomhoff die direct na zijn aantreden topambtenaar Peter van Lieshout liet vertrekken, terwijl er geen enkele ontslaggrond bestond. Het was in strijd met het recht en met het fatsoen. Maar het gebeurde wel. De politiek-ambtelijke verhoudingen zijn veel hiërarchischer geworden. Van high trust - zoals in mijn tijd als directeur-generaal - naar low trust.’