‘Ambtenaar steeds voorzichtiger’

Oud-secretaris generaal Roel Bekker hield een studie naar topambtenaren bij het Rijk van 1970 tot 2010. Hij legde 44 topambtenaren onder het vergrootglas. Eén van de analyses in zijn boek Marathonlopers rond het Binnenhof waarin hij verslag doet van het onderzoek, is dat topambtenaren vroeger veel sterker op de voorgrond traden. Er is een trend dat ze steeds terughoudender worden in hun openbare optredens en uitingen. Die tendens richting voorzichtig is volgens Bekker een reactie op ontwikkelingen in de politiek.

‘De omslag zit omstreeks 1990, als de invloed van de media steeds groter wordt, vooral die van de televisie. Politici zijn hun gedrag gaan aanpassen en zijn zich, uit hun behoefte in die media te scoren, meer gaan richten op incidenten. Met het oog daarop zijn ze zich meer dan voorheen gaan voorzien van eigen adviseurs die vooral ook naar de politieke en publicitaire kanten kijken. Voor die tijd waren het de topambtenaren die het monopolie op advies hadden. Met die politiek adviseurs kwamen hele andere waarden en waardepatronen de departementen binnen.

Waar de ambtenaren meer oog hebben voor de lange termijn en de continuïteit van beleid, kijken die politici en hun polieke adviseurs vooral naar de korte termijn’, zegt Bekker. Dat staat haaks op de ambtelijke voorzichtigheid. Het is volgens hem ook terug te vinden in het taalgebruik – ‘turbo-uitspraken’ van politici. ‘En ze laten zich uit over zaken, zonder zich erin te hebben verdiept.

Heibel

Een sprekend voorbeeld in zijn boek is de politieke heibel die in de Tweede Kamer ontstond over een nevenfunctie van Belastingdienst- topambtenaar Jenny Thunnissen bij een ziekenhuis. De toegenomen voorzichtigheid van ambtenaren is mede om die reden ingegeven. Want tegenwoordig wordt veel meer dan vroeger negatief geoordeeld over nauwe contacten tussen ambtenaren en het zogeheten veld. Zeker als het gepaard gaat met het bijwonen van feestelijke bijeenkomsten, buitenlandse congressen of evenementen, het hebben van diners. ‘Er is sinds het begin van de jaren ‘90 veel aandacht voor integriteit en de banden worden in bepaalde vormen snel als ongewenst of verdacht aangemerkt. Dat heeft mede geleid tot de terughoudendheid in het onderhouden van een netwerk die nu kenmerk is van veel ambtenaren.’

In de jaren ‘90 steken opeens ook weer de verhalen de kop op rond de vierde macht die moet worden gebroken en dat het primaat weer terug moet naar de politiek. ‘Het hoogtepunt was de zogeheten ‘oekaze Kok’ in 1998’, stelt hij. De PvdApremier verbood het ambtenaren contact te hebben met de media en kamerleden. Ambtenaren treden sindsdien niet veel meer naar buiten, blijkt uit het onderzoek van Bekker.

‘Ze houden geen opzienbarende speeches en schrijven geen opvallende stukken meer. Als gezegd, het speelt ontegenzeggelijk een rol dat het politieke systeem zich massaal in de armen van de media heeft gestort en voor zichzelf ook het primaat op publiek optreden heeft opgeëist. Dat leidt ertoe dat zelfs bij tamelijk technische zaken als infectieziekten, landbouwcrises, digitale patiëntendossiers enzovoort de minister of staatssecretaris de berichtgever is. Feiten en technische zaken en de publiciteit daarover raken meer en meer gepolitiseerd. Voor ambtenaren is hier geen plaats meer: het wordt niet erg gewaardeerd als zij een gezicht ontwikkelen naast de politicus, laat staan in plaats van de politicus.’

Breuk

De afgelopen veertig jaar overziend, stelt Bekker dat de kloof tussen ambtenaren en de politiek is gegroeid. Het ontstaan van wat hij – naar analogie van het vermeende militair-industrieel-complex in Amerika – het media-politieke-complex noemt, is daar niet de enige oorzaak van. In dezelfde tijd als dat Kok zijn oekaze uitvaardigde, ontstond namelijk ook de nieuwe richtlijn van de Algemene Bestuursdienst (ABD dat ambtenaren niet te lang op één plek mogen zitten. ‘Ze zouden anders te veel invloed krijgen’, aldus Bekker.

Dat betekende een breuk. Topambtenaren hadden meestal een diep vertakt netwerk in en veel kennis van een bepaald gebied. Dat werd door die nieuwe richtlijn van maximaal zeven jaar op één post zitten, veel minder. Vroeger was vijftien jaar heel normaal. Hun taak valt uiteen in enerzijds het geven van advies en anderzijds het managen van een groot ambtelijk apparaat.

Schilderachtig

Het accent is volgens Bekker in de tijd verschoven van het eerste naar het laatste. ‘Vroeger waren er onder topambtenaren ook wat meer kleurrijke, schilderachtige figuren bij dan tegenwoordig. Men is ook in dat opzicht voorzichtiger geworden. Het kwam in het verleden regelmatig voor dat een topambtenaar aan de wieg had gestaan van het beleid. Dat is nu niet meer zo zichtbaar. Hun kenmerken worden gaandeweg homogener, mede omdat ze steeds minder een specialistische achtergrond hebben of afkomstig zijn uit een bepaalde sector.’

Het nadeel is dat het ministerie over minder informatie beschikt en ook over minder gezag; gezag dat vroeger in de relevante netwerken werd ontwikkeld en uitgeoefend. Bekker: ‘Het gat tussen minister en ambtenaar is groter geworden dan vroeger en groter dan wenselijk. Vroeger ging men hand in hand en werd aan die hand de minister ook het veld in geleid. Nu zoekt de minister daar vaak alleen of geholpen door politieke vrienden, communicatieadviseurs of spindoctors zijn weg en blijven de ambtenaren thuis op de winkel passen.’

Premier

Waar brengt ons dat? Een sombere Bekker kan niet anders dan concluderen dat het bestuur het voornaamste kind van de rekening is. ‘Er wordt door de genoemde ontwikkelingen op veel beleidsterreinen maar weinig voortgang geboekt. Dat is heel treurig om te moeten constateren. Als iets veel tijd kost, dan doen we het tegenwoordig maar niet’, zegt hij. De discussie rondom de toekomst van de Awbz is volgens hem exemplarisch: het wordt op zijn beloop gelaten.

De bijzonder hoogleraar arbeidsverhoudingen geeft op basis van zijn onderzoek een aantal oplossingsrichtingen aan om tot een beter functionerend openbaar bestuur te komen. Hij beveelt aan om de werving en ontwikkeling van top ambtenaren te professionaliseren. De Algemene Bestuursdienst zou een grotere onafhankelijkheid moeten krijgen om politisering tegen te gaan. Dat zou kunnen door de dienst onder te brengen bij de minister-president.

‘En ik pleit ervoor het politiek systeem politieker te maken. Dat heeft de neiging te verambtelijken. Je hebt in ons land weinig politieke functionarissen; er zijn meer ministers dan staatssecretarissen. En er zijn in mijn ogen te veel topambtenaren. Daardoor weten politici niet goed waar ze moeten zijn. Ik pleit voor het ineenschuiven van de functies van directeur generaal en secretaris generaal. Daardoor kan het aantal topambtenaren met de helft worden teruggebracht. Ik zeg: minder, maar wel zwaarder. De verbinding tussen de twee systemen komt dan weer meer in balans’, zegt hij.

Bekker is daarnaast voorstander van de oprichting van een speciaal kenniscentrum voor het openbaar bestuur. ‘Er zijn in Nederland overal kenniscentra voor, behalve voor het openbaar bestuur. Zo’n centrum zou helpen om ontwikkelingen in banen te leiden. In het buitenland heb je zulke instellingen wel, zoals in Londen het Institute for Government.

Wethouders

Veel zou ‘Den Haag’ ook kunnen leren van het lokaal bestuur. Gemeenten staan er volgens beter voor dan het Rijk. ‘Natuurlijk, wat daar gebeurt, is niet zo interessant voor de media. Het is er rustiger. En het werkgebied van gemeenten ligt meer op uitvoerend niveau. Het politieke element is daar minder geprononceerd. Maar dan nog, de manier van werken is veel beter en minder verkokerd.

Dat komt omdat er sprake is van collegiaal bestuur in het college van burgemeester en wethouders. En de gemeentesecretaris zit bij de collegevergaderingen. Het zou in Den Haag ook veel winst opleveren, als bijvoorbeeld de secretaris generaal van Algemene Zaken bij de kabinetsvergaderingen zou zitten. Die kan dan meteen aangeven wat kan en wat niet. Dan krijg je een betere verbinding tussen ambtenarij en de politiek.’

Politieke benoemingen
Bij benoemingen van topambtenaren in Den Haag hebben politieke overwegingen altijd een rol gespeeld, maar niet op grote schaal. Dat is de conclusie die Roel Bekker trekt na gesprekken met de meeste van de 44 Haagse topambtenaren van de afgelopen veertig jaar. De belangrijkste overweging was toch of men voor de taak berekend was. Een voorzichtige schatting van Bekker is dat in 20 procent van alle benoemingen sprake was van topambtenaren met een duidelijke, algemeen bekende politieke kleur.

‘Een erg grote omvang heeft het niet, het zijn vaak meer verhalen en suggesties dan realiteit’, aldus Bekker. ‘Zeker, er zijn voorbeelden van politisering, maar ook van fricties tussen ministers en topambtenaren van dezelfde politieke partij: gelijke politieke kleur is bepaald geen garantie voor een optimale samenwerking.’

Roel Bekker was jarenlang secretaris- generaal op ander andere het ministerie van VWS. Op het ogenblik is hij bjizonder hoogleraar arbeidsverhoudingen bij de overheid aan de Universiteit van Leiden. Zijn boek ‘Marathonlopers rond het Binnenhof’ verscheen deze maand bij Boom Uitgevers.