De schepping van een drieëenheid

De gemeentesecretarissen van het ambtelijk gefuseerde Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk krijgen geregeld bezoek van gemeenten die zich ook oriënte­ren op een ambtelijke fusie. Ze delen graag hun ervaringen. ‘We waadden tot onze knieën door de modder.’

In het gemeentehuis van Ridderkerk hebben de drie gemeentesecretarissen er al een ochtend vergaderen opzitten. Voordat Hans Cats (Albrandswaard), Henk Klaucke (Ridderkerk) en Gert-Jan Bravenboer (Barendrecht) weer ­uitwaaien over hun onder de rook van Rotterdam gelegen eigen gemeenten gaan ze er nog eens even goed voor zitten. Maar al te graag vertellen ze over de keuze van en aanloop naar de ambtelijke fusie, het gekozen model en de ervaringen tot nu toe.

Zelf zijn ze dik tevreden over hoe het gaat, maar ze erkennen ruiterlijk dat het proces niet alleen rozengeur en maneschijn was. ­‘Zeker in het begin hadden we het gevoel dat we tot onze knieën door modder waadden’, stelt Cats.

‘Zeg maar gerust tot ver boven ons middel’, grapt Bravenboer. Ze hebben het zichzelf ook niet makkelijk gemaakt; gaandeweg het proces werd besloten niet per januari 2015 te fuseren, maar op 1 januari 2014 met de BAR-samenwerking van start te gaan. 

Het zaadje voor de ambtelijke fusie werd jaren geleden al geplant, aan de vooravond van de invoering van de Wabo: de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, vertelt Cats. We schrijven dan 2008. Ambtenaren vanuit de drie gemeenten gingen samen aan de slag om de Wabo voor te bereiden. Dat is slimmer en efficiënter dan als de drie gemeenten dat op eigen houtje zouden moeten doen, was de gedachte van betrokken ambtenaren. ‘Dat ging zo goed dat de ambtenaren vervolgens vroegen of ook de uitvoering van de Wabo niet gezamenlijk kon worden opgepakt en of het niet slim zou zijn ook op andere beleidsterreinen de koppen bij elkaar te steken.’

Theatertour
Geen slecht idee, vonden Bravenboer, Cats en Klaucke. Om raden en besturen er ook warm voor te maken, werd een heuse theatertour door enthousiaste ambtenaren in elkaar gezet. Op verschillende plekken in het land, waar gemeenten al eerder al hun ambtenaren in één dienst hadden ondergebracht, legden raadsleden en wethouders hun oor te luister. De Drechtsteden, BEL-gemeenten (Blaricum, Eemnes, Laren) en het Samenwerkingsverband Rivierenland werden bezocht. Ook de ervaringen van Groningen-Ten Boer kwamen tijdens een werkbezoek aan bod.

Daarnaast werden diverse sprekers uitgenodigd om hun licht te laten schijnen over het in elkaar schuiven van het ambtelijk apparaat. Cats: ‘Ook criticasters. We wilden ook de valkuilen, de do’s en don’ts van een ambtelijke fusie weten.’

Dat het een ambtelijke en geen bestuurlijke fusie zou worden, stond bij de drie gemeenten van meet af aan als paal boven water. Herindelen was en is geen optie; elk politiek draagvlak ontbrak en ontbreekt daarvoor, stellen de drie gemeentesecretarissen. Er is wel een zoektocht geweest, maar dan binnen het spectrum van ambtelijke fusie. ‘Welke juridische vorm kies je, welk managementmodel, wat is de rol van de raad, et cetera’, aldus Klaucke.

De oriëntatiefase heeft een jaar in beslag genomen en werd getrokken door een ambtenaar uit eigen gelederen, in plaats van dat een adviesbureau werd ingehuurd. ‘Dat is een bewuste keuze geweest’, benadrukt Klaucke. ‘Het moest ‘eigen’ voelen, het is belangrijk voor het draagvlak en je behoudt de kennis als de fusie eenmaal een feit is.’

Koudwatervrees
Als juridisch construct is voor een gemeenschappelijke regeling gekozen. Cats: ‘Alle varianten zijn onderzocht omdat er bij de raad een zekere koud­watervrees is rondom GR’en. Uit de studie kwam een GR echter als beste oplossing uit de bus. De wet gemeenschappelijke regelingen regelt veel en is een juridisch eenvoudig construct.’

De drie gemeentesecretarissen, benoemt door de eigen colleges, vormen samen de directieraad van de BAR-gemeenten, aangevuld met een concerncontroller en een directiesecretaris. Het driekoppig leiderschap is ook een bewuste keuze geweest. ‘Het voelde goed en het bevalt ons uitstekend. We hebben een gezamenlijke verantwoordelijkheid richting de drie colleges en naar de BAR-gemeenten. We leren van elkaar en delen dilemma’s.’

‘Er is sprake van professionele empathie’, vult Bravenboer aan. ‘Stel dat het college van Albrandswaard snel iets wil hebben geregeld, dan zetten we daar onze mensen op in.’ De scheidslijn tussen wat de GR doet en waar zij over beslist en waar de afzonderlijke gemeenten over gaan, is duidelijk getrokken. De gemeenschappelijke regeling gaat over werkgeverschap en de bedrijfsvoering (gezamenlijke inkoop als ict, salaris); de drie gemeenten – en dus de gemeenteraden – over hun eigen beleid. De uitvoering daarvan ligt weer bij de GR. Als het eenmaal op papier staat en alle besluiten zijn genomen, is het mouwen opstropen en buffelen, benadrukken Bravenboer, Cats en Klaucke.

Drie ambtelijke organisaties, met allemaal hun eigen functiewaarder­ingen, moesten in één nieuwe organisatie ­samenkomen. Harmoniseren dus. Met de bonden werd niet alleen overlegd over de reorganisatie als zodanig, maar ook over de rechtspositie van alle ambtenaren. Het nieuwe management moest worden geregeld en de ict.

‘Daarnaast moest de winkel open blijven’, stelt Klaucke. ‘Van alles wat er moest gebeuren, hadden we 80 procent voorzien, die lag in een draaiboek vast. Daarnaast was 20 procent onvermoed; daar hebben we moeten improviseren.’

‘Je moet durven uitleggen dat dingen anders lopen’, vult Cats aan. ‘In een proces als dit moet je niet alleen je raden meenemen, maar je ook kwetsbaar opstellen richting je medewerkers.’

Jaar na voren
De druk werd opgevoerd nadat eind 2012 werd besloten de fusie een jaar naar voren te halen. Met de verkiezingen in maart 2014 en de decentralisaties jeugd, zorg en werk op 1 januari 2015 in zicht, leek het verstandiger een nieuwe ambtelijke organisatie meteen per 2014 van start te laten gaan. ‘Ook om de energie onder de medewerkers vast te houden’, aldus Klaucke.

Een van de directe gevolgen was dat de nieuwe telefooncentrale waarop de drie gemeenten zouden worden aangesloten, pas ruim na de officiële startdatum werd geïmplementeerd. ‘Niet handig’, erkent Klaucke. De telefonische bereikbaarheid heeft daar in het begin onder te lijden gehad.

Een van de grootste fouten die de drie gemeentesecretarissen hebben gemaakt, is de mededeling aan de medewerkers geweest dat er voor hen niets zou veranderen. ‘Met terugwerkende kracht blijkt dat niet helemaal de waarheid te zijn geweest’, vertelt Klaucke met veel gevoel voor understatement. ‘Want zo’n beetje álles veranderde. We hebben meteen Het Nieuwe Werken ingevoerd. Niemand heeft meer een vaste werkplek, iedereen kreeg een laptop en gsm. De ambtenaren adviseren niet meer aan één college, maar aan drie.’

Zeven doelstellingen
Voorafgaand aan de fusie hebben de drie raden zeven doelstellingen voor de ambtelijke fusie geformuleerd, waaronder vermindering van de kwetsbaarheid, kwaliteitsverbetering van de dienstverlening en een bezuiniging van 10 procent (6,2 miljoen euro, efficiency) over vier jaar. ‘Daarnaast wilden we een aantrekkelijke werkgever zijn. Door de omvang van de nieuwe ambtelijke organisatie hebben onze ambtenaren de mogelijkheid om te generaliseren of juist te specialiseren. Dit heeft de interne doorstroming bevorderd’, aldus Cats.

Klaucke: ‘Van de bezuinigingstaakstelling hebben we voor de start van de BAR-gemeenten al 1,2 miljoen euro gerealiseerd. Dit jaar wordt een derde van het bezuinigingsbedrag dat voor 2015/2016 in de boeken staat ­gerealiseerd.’

De drie erkennen dat het leveren van maatwerk op gespannen voet staat met de efficiency-opgave. ‘Dat poetsen we niet weg. Het is zoeken naar het optimum tussen kosten en maatwerk dat de drie besturen van ons vragen.’

De rekenkamer Barendrecht bracht begin december een zeer kritisch rapport uit over de bereikte resultaten. De dienstverlening aan de Barendrechtse burgers is verslechterd en er is sprake van beperkte beleidsinhoudelijke samenwerking, zo constateert de rekenkamer. Het is in eerste instantie aan de politiek om een oordeel over de bevindingen te vellen, vinden de drie gemeentesecretarissen. Wel willen ze kwijt dat het logisch is dat het niveau van de dienstverlening eerst wat afneemt, voordat het een stijgende lijn te pakken kan krijgen. Die lijn zal uiteindelijk uitkomen boven het niveau van voor de fusie, bezweren de drie.

Cats: ‘Daar hebben we tijd voor nodig. Het is niet zo dat we zelfgenoegzaam zijn, maar we zijn ervan overtuigd dat het vier jaar na de start op rolletjes loopt. We zijn halverwege en liggen op koers. We hebben veel meters gemaakt, maar hebben er nog vele te maken.’

Ambtelijke fusie
Een ambtelijke fusie is de meest vergaande vorm van ambtelijke samenwerking tussen gemeen­ten. Hierbij wordt het hele ambtelijk apparaat gebundeld; de deelnemende gemeenten blijven politiek-bestuurlijk zelfstandig. Eind 2017 is een op de zeven gemeenten in Ne­derland betrokken bij een ambtelijke fusie, zo bleek eerder uit een inventarisatie van Binnenlands Bestuur. Binnen ambtelijke fusies zijn verschillende varianten wat be­treft beleidsvrijheid en organisatorische en juridische vormen. Zo zijn er samenwer­kingsverbanden waarbij de gemeentesecretarissen van de fusiegemeen­ten de directieraad vormen, maar ook waarbij een directeur voor de dagelijkse aansturing van het samenwerkingsverband wordt aan­gesteld. Bij de ene fusie wordt in alle gemeenten hetzelfde beleid uitgevoerd, terwijl bij andere fusies deelnemende gemeenten hun eigen beleid kunnen ­uitstippelen en uitvoeren. Er moet een nieuwe ­rechtspersoon worden ­ingesteld. Veelal wordt gekozen voor een gemeenschappelijke regeling.

Feiten en cijfers BAR-gemeenten
In de begroting van de Gemeenschappe­lijke Regeling BAR-gemeenten gaat jaarlijks 62 miljoen euro om. Dat bedrag wordt in een verhouding 2-1-2 verdeeld: Albrandswaard is de helft zo groot als Barendrecht en Ridderkerk. De zeggenschap is gelijkwaardig; er is geen sprake van gewogen stemmen. De drie gemeenten hebben hun eigen, beleids­inhoudelijke budget dat opgeteld 200 miljoen euro bedraagt. De gemeenteraden bepalen zelf waaraan dat geld wordt besteed. De drie gemeenten samen tellen 115.000 inwoners; het ambtelijk apparaat 732 fte.