Acht jaar stekelige vriendschap

Bonaire en Nederland zoeken naar betere banden

Acht jaar na de staatkundige hervorming die Caribisch Nederland in het leven riep, wil staatssecretaris Raymond Knops van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) vooral kijken naar wat er goed is gegaan: ‘Laten wij ons nu eens niet toeleggen op verschillen van mening en inzicht, maar samen een breed gedragen beleid gestalte geven om een samenleving te bouwen waarin iedereen meekomt. Want dáár doen we het toch voor – dat mensen er beter van worden.’

Tijdens een kort bezoek aan Bonaire, begin deze maand, bespeurde Knops voldoende politieke wil bij het eilandbestuur om vaart te zetten achter de plannen waarmee het kabinet de economische en sociale ontwikkeling van Caribisch Nederland wil aanmoedigen. De bewindsman gaf evenwel toe dat de regering ‘niet zo veel’ ervaring heeft met het tot bloei brengen van een micro-economie. En ook al niet precies kan voorspellen hoe de beleidsplannen in de praktijk zullen uitpakken.

Dat is iets waarover Bonairianen kunnen meepraten. De ‘directe band’ met Europees Nederland, waarvoor de bevolking in 2004 bij referendum met ruime meerderheid (59,5 procent) koos, heeft een heel andere invulling gekregen dan die eertijds was toegezegd door zowel plaatselijke als Nederlandse bestuurders en politici. Wat begon als een volledige opname in Nederland naar voorbeeld van het integratiemodel dat Frankrijk hanteert voor zijn overzeese gebiedsdelen, verwaterde in de aanloop naar de staatkundige wijziging al snel in een hybride rechtsvorm. Daarin moeten de Caribische eilanden soms weer wel, en dan weer niet, het voorbeeld en de wetgeving volgen van Europees Nederland.

De teleurstelling is aan beide kanten groot, net als de frustratie. ‘Wij doen ons uiterste best om te voldoen aan de regelgeving en aan de verwachtingen’, zo verzekert James Kroon die in het bestuurscollege van Bonaire onder meer de portefeuille ruimte en ontwikkeling beheert. Kroon bekent dat het niet altijd lukt om de ministeries in Den Haag tevreden te houden, wat soms tot frictie leidt: ‘Het ontbreekt ons aan kennis en middelen. Het vinden van de juiste mensen om het ambtenarenapparaat aan te sturen is niet makkelijk’, zo stelt Kroon. Het gebrek aan kennis speelt het bestuurscollege parten, net als de nieuwe manier van werken: ‘Daar moeten we nog steeds een beetje aan wennen. Het gaat nu al een stuk beter dan een paar jaar geleden en die trend zal zeker doorzetten’, aldus de gedeputeerde.

Te hoge verwachtingen
Volgens oppositieleider Elvis Tjin Asjoe zijn er over en weer te hoge verwachtingen gesteld. ‘De directe band met Europees Nederland heeft de eilanden niet de welvaart gebracht die menigeen verwachtte’, analyseert Tjin Asjoe die in de eilandsraad regelmatig van leer trekt tegen het bestuurlijke onvermogen dat het huidige college in zijn ogen kenmerkt: ‘Het ontbreekt op dit eiland aan zowel eensgezindheid als een toekomstvisie. We rommelen maar wat aan, houden elkaar de hand boven het hoofd en hopen dat Den Haag niet al te kwaad wordt.’

Ben Oleana van de woningbouwstichting Cas Boneriano is het daarmee eens. ‘De politieke kleur – blauw of rood – bepaalt hier alles. Wanneer de één met een prima plan komt, knalt de ander dat meedogenloos neer. We weten allemaal precies hoe het moet, maar niemand krijgt iets gedaan. Ondertussen kan iedereen precies aangeven wat er zoal misgaat en waarom. En daar blijft het dan bij’, aldus Oleana die zelf meerdere malen met ‘Den Haag’ botste en ook heel goed kan begrijpen waarom de wispelturige Bonairiaanse politiek soms op de zenuwen van Europees Nederland werkt: ‘Het is een kwestie van verschillende werelden die niet altijd naadloos in elkaar overgaan. Het wil daarbij wel eens ontbreken aan wederzijds begrip.’

Voor Tjin Asjoe draait alles, uiteindelijk, toch om geld; niet zozeer de rijkstoelagen als wel wat de ‘gewone’ man of vrouw terugziet in de portemonnee. ‘Sinds 2010 is het welvaartspeil van de meeste Bonairianen aanzienlijk gedaald. Mensen die vaak nog niet de helft verdienen van het bedrag dat nodig is om het sociaal minimum te behalen, zien ondertussen wel dat hun eiland volstroomt met Hollanders die het ogenschijnlijk breed hebben, in dure auto’s rondrijden en prachtige villa’s laten neerzetten. Iemand in de bijstand of met een uitkering vanwege een arbeidsbeperking moet de touwtjes aan elkaar zien te knopen met amper 300 dollar per maand. Die kan maar moeilijk begrijpen waarom al die nieuwkomers het zo goed hebben terwijl veel eilandkinderen diep in de penarie zitten.’

Verdubbeld
In iets meer dan vijftien jaar tijd is het inwonertal van Bonaire verdubbeld naar bijna 20.000 waarvan amper 37 procent op het eiland is geboren. Het is de – overigens niet officieel uitgesproken – bedoeling om de bevolking tot ongeveer 30.000 te laten groeien, in de hoop een zekere schaalgrootte te bereiken die zowel het bestuur als de bedrijvigheid ten goede zal komen. Saba en Sint Eustatius, de twee bovenwindse eilanden van Caribisch Nederland, zagen hun inwonertal over diezelfde periode ook fors toenemen.

Mogelijk is het de ‘aanzuigende werking’ waarvoor in Den Haag sinds jaar en dag een bijna panische angst bestaat. Terwijl veel Bonairianen in de veronderstelling verkeerden dat de ontwikkeling van, en welvaart op, hun eiland geleidelijk aan naar het peil van Europees Nederland zouden groeien als gevolg van de directe band, bleek de regering in Den Haag daar anders over te denken. Al tijdens de transitieperiode is er geredeneerd dat het gelijktrekken van lonen en uitkeringen een aanzuigende werking op de regio zou hebben en derhalve niet gewenst is.

In een schriftelijke reactie op Kamervragen naar aanleiding van het ‘Rapport Spies’, een in 2015 verschenen tussentijdse evaluatie van vijf jaar Caribisch Nederland, liet het kabinet weten nog steeds een toestroom van economische migranten te vrezen: ‘Het vaststellen en toepassen van een sociaal minimum voor Caribisch Nederland op een niveau dat substantieel ligt boven het huidige niveau en dat van omliggende landen, kan aanzuigende werking ten opzichte van de omgeving veroorzaken. Het wordt dan voor inwoners van relatief armere landen uit de omgeving aantrekkelijk om zich in Caribisch Nederland te vestigen.’

Volgens Tjin Asjoe veroordeelt de regering Bonaire met dit argument tot een marginaal bestaan: ‘Het kan toch niet de bedoeling zijn dat Caribisch Nederland, louter om niet positief uit de toon te vallen in de regio, maar arm moet worden gehouden? Het is een redenering die ik niet kan volgen. Wanneer ik dat wel zou doen, zou ik niets anders dan schande hiervan spreken.’ Inmiddels ligt er een rapport over de sociale minima op de eilanden, opgesteld in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij de Eerste Kamer. De rapporteurs concluderen op basis van hun vindingen dat het minimumloon van 854 dollar per maand met bijna 60 procent omhoog moet om te voorzien in de kosten van het levensonderhoud voor een alleenstaande man of vrouw. Vier jaar geleden had een onderzoek van het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibud) vrijwel exact hetzelfde uitgewezen.

Bestuurlijke inhaalslag
Het kabinet-Rutte III is bereid gevonden om de conclusies van het officiële rapport als ‘een stip’ op de horizon te zetten. Maar om die te bereiken verlangt Den Haag wel dat Bonaire een bestuurlijke inhaalslag maakt. Sinds januari van dit jaar wordt er daarom gewerkt aan een ambitieus bestuursakkoord tussen het Bonairiaanse bestuurscollege en BZK waarmee – voor het eerst in acht jaar – duidelijk moet worden wie wat doet, en hoe.

Gezaghebber Edison Rijna zegt veel te verwachten van de overeenkomst die, zo voorspelt hij, eind oktober getekend kan worden: ‘Het akkoord bestaat uit negen aandachtspunten zoals financieel beheer, infrastructuur en sociale minima waar we gezamenlijk de schouders onder gaan zetten. Het bestuursakkoord schept zekerheid voor beide partijen en bevat ijkmomenten. Het zal de kwaliteit van het bestuur zeker ten goede komen en de effectiviteit van het bestuursapparaat verbeteren’, aldus Rijna.

Veroordeeld tot elkaar
Op 10 oktober 2010 (10-10-10) hielden de Nederlandse Antillen op te bestaan. Curaçao en St Maarten kregen de status van land binnen het Koninkrijk terwijl Bonaire, St Eustatius en Saba tezamen verder gingen als Caribisch Nederland. Aruba had in 1986 al een status aparte bedongen. Bij het statusreferendum van 2004 kozen zowel Bonaire (57 procent) als Saba (86 procent) voor een directe band met Nederland. St Eustatius ging een jaar later naar de stembus en gaf als enige van de vijf eilanden aan onderdeel te willen blijven van de Nederlandse Antillen (77 procent). Slechts vijf Statiaanse kiezers wensten de onafhankelijkheid uit te roepen. Omdat er niet aan de ontbinding van de Antillen te ontkomen viel, besloot de Eilandsraad van St Eustatius dan maar op een directe band met Nederland aan te sturen.

Na in 2006 advies te hebben ingewonnen bij de Raad van State wordt besloten de drie kleinere eilanden niet als gemeente in te delen bij Nederland, maar als openbare lichamen zoals bedoeld in Artikel 134 van de grondwet – een even flexibele als vage rechtsvorm die eigenlijk niet is bedoeld voor het optuigen van een volwaardig bestuursapparaat in gebieden die niet bij een gemeente of provincie zijn ingedeeld. Een bijzonder heikel punt is de grondwetswijziging van 2017 waarbij Artikel 132a in het leven is geroepen. Dat artikel kwam zonder overleg met de bestuurscolleges van de eilanden tot stand en bepaalt, zonder verdere mitsen of maren, dat de openbare lichamen van Caribisch Nederland zich ‘wezenlijk onderscheiden’ van Europees Nederland waardoor er andere regels worden gesteld en maatregelen getroffen.

Artikel 132a vormt de kern van de huidige problematiek en bekroont de aloude inzet van Europees Nederland – als opgemerkt in het evaluatierapport van de commissie-Spies – om te voorkomen dat Den Haag wordt opgescheept met alle verantwoordelijkheid voor overheidstaken in Caribisch Nederland. Het nieuwe grondwetsartikel plus de rechtsvorm van openbaar lichaam garanderen haast verwarring: er bestaat onduidelijkheid over de verdeling van het bestuurlijke takenpakket en over de invulling van de ‘directe band’ waarbij de eilanden er soms wel, en soms weer niet ‘bij horen’.

De Raad van State hielp ook al niet met zijn kwalificatie van de relatie tussen Caribisch en Europees Nederland als een ‘vrije associatie’ wat volgens het internationaal recht dan weer een grote mate van autonomie impliceert. Veroordeeld tot elkaar proberen beide delen van Nederland er het beste van te maken. Volgens staatssecretaris Knops kan dat ook goed binnen de bestaande kaders, zeker wanneer er een akkoord ligt dat de bestuurlijke verantwoordelijkheden beter in kaart brengt.