Overheid en ambtenaren strafrechtelijk aansprakelijk?

mr M.P.A.M. (Martine) Voogt

Recentelijk heeft de Rechtbank Utrecht (10-12-2012 LJN BY 5595) geoordeeld dat de gemeente Stichtse Vecht schuldig was aan een dodelijk motorongeval. Een motorrijdster en haar passagier kwamen ten val toen ze over hobbels in de weg reden en verongelukten. De gemeente kreeg een boete opgelegd van € 22.500,-waarvan € 7.500,- voorwaardelijk. In deze kwestie speelde de vraag of de gemeente wel strafrechtelijk aansprakelijk kon worden gesteld. De Rechtbank Utrecht heeft deze vraag bevestigend beantwoord. Hoe zit het ook alweer met deze strafrechtelijke aansprakelijkheid van publiekrechtelijke rechtspersonen en ambtenaren?

Ten aanzien van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheden bestaat sinds de twee zogenaamde Pikmeerarresten heldere jurisprudentie. Volgens de Pikmeerjurisprudentie van de Hoge Raad is vervolging van ambtenaren die als opdrachtgever of leidinggevende betrokken zijn geweest bij verboden handelingen van een overheidsorgaan onmogelijk als het overheidsorgaan waarvoor zij werken strafrechtelijke immuniteit geniet.

In de jaren negentig speelde de zogenaamde Pikmeerkwestie. De gemeente Boarnsterhim liet toen vaarwater uitbaggeren en de verantwoordelijke ambtenaar liet de verontreinigde bagger vervolgens in het Pikmeer storten. De Hoge Raad oordeelde dat de betreffende ambtenaar, gelet op zijn functie als gemeenteambtenaar, niet strafrechtelijk kon worden vervolgd. Deze strafrechtelijke immuniteit gold door het Pikmeer I arrest al voor de centrale overheid maar met dit arrest kregen de lagere overheden ook deze zogenaamde strafrechtelijke immuniteit (HR 23 april 1996 / NJ 1996, 513). 

Het Pikmeer II arrest heeft de stand van zaken genuanceerd voor wat betreft de lagere overheden. Waren tot aan dit arrest publiekrechtelijke rechtspersonen niet vervolgbaar als zij als openbaar lichaam in de zin van hoofdstuk 7 van de Grondwet ter vervulling van een in de wet opgedragen bestuurstaak een gedraging hadden verricht (aldus Pikmeer I), vanaf Pikmeer II geldt deze immuniteit voor lagere overheden alleen nog “voor zover de desbetreffende gedragingen naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam opgedragen bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen”. Met andere woorden deze strafrechtelijke immuniteit geldt enkel voor zover het de uitvoering van een “exclusieve overheidstaak” betreft (HR 6 januari 1998 / NJ 1998, 367 Pikmeer II). 

Samenvattend wordt de jurisprudentie zo uitgelegd dat de Staat volledige strafrechtelijke immuniteit geniet, openbare lichamen in de zin van hoofdstuk 7 van de Grondwet een beperkte, en andere publiekrechtelijke rechtspersonen in het geheel geen strafrechtelijke immuniteit genieten. Het gevolg van het genieten van strafrechtelijke immuniteit is dat ook de opdrachtgevers tot en feitelijke leidinggevers aan evenmin kunnen worden vervolgd.

Het vorengaande neemt niet weg dat ambtenaren en ambtsdragers die handelen binnen de context van een publiekrechtelijke rechtspersoon als natuurlijk persoon strafrechtelijk aansprakelijk zijn indien zij een strafbaar feit hebben gepleegd, medegepleegd, uitgelokt, hebben doen plegen of daaraan/daartoe medeplichtig zijn geweest (artikel 47 en 48 SR). Bovendien is het begaan van een strafbaar feit in, kort gezegd, een ambtelijke hoedanigheid een wettelijke strafverzwaringsgrond (artikel 44 SR). De vervolging van een ambtenaar als opdrachtgever tot of feitelijk leidinggever aan een verboden gedraging van een publiekrechtelijke rechtspersoon is thans vooralsnog onmogelijk als gevolg van bovengenoemde Pikmeerarresten.

Een aantal jaren geleden is de (beperkte) strafrechtelijke immuniteit van de publiekrechtelijke rechtspersonen ter discussie komen te staan onder andere ten gevolge van de vuurwerkramp in Enschede en de Nieuwjaarsbrand in Volendam. Het voormalig Kamerlid Wolfsen heeft in 2006 een voorstel van wet aanhangig gemaakt tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering in verband met het opheffen van de strafrechtelijke immuniteiten van publiekrechtelijke rechtspersonen en hun leidinggevers (Kamerstukken II, 2005/2006, 30538 nr. 1.) Dit voorstel beoogt onder andere de opheffing van de strafrechtelijke immuniteit van publiekrechtelijke rechtspersonen en een verruiming van de vervolgbaarheid van opdrachtgevers en feitelijk leidinggevers. Voor het overige creëert het initiatiefvoorstel een specifieke strafuitsluitingsgrond met betrekking tot de taakuitoefening van publiekrechtelijke rechtspersonen en ambtenaren. Het beroep op een strafuitsluitingsgrond ontneemt aan de verweten gedraging niet het illegale karakter, maar het leidt tot het niet (kunnen) opleggen van een straf. Ondanks de ontstane commotie is tot op heden dit wetsvoorstel nog niet door de Tweede Kamer behandeld en is het wetsvoorstel uit 2006 op de lange termijnagenda van de Tweede Kamer geplaatst. Een eventuele wetswijziging zal dan ook nog geruime tijd op zich laten wachten. Voor de beantwoording van de vraag hoe het zit met de strafrechtelijke aansprakelijkheid van publiekrechtelijke rechtspersonen en de ambtenaren zal dan ook gekeken moeten worden naar bovengenoemde jurisprudentie.