Stok werkt beter dan scholing

Als eersten in Nederland werden alle Helmondse werklozen vanaf 2002 naar een productiehal gestuurd. Verplicht sorteren. Wat heeft die omstreden aanpak opgeleverd? ‘Wij verleenden óók zorg. Alleen niet door mensen te pamperen.’

Weer aan het werk
De werkloosheid loopt op. Elke ­gemeente staat voor de ­opgave om mensen weer aan de slag te ­krijgen. Ieder doet dat op zijn eigen manier. In een serie artikelen houdt Binnenlands Bestuur het uiteenlopende re-integratiebeleid ­tegen het licht.

Het moet ergens begin 2002 zijn, als Sjak Vrieswijk, hoofd Werk & Inkomen bij de gemeente Helmond, een kop koffie drinkt met Theo van Kroonenburg, die net directeur is geworden van sociaal werkbedrijf de Atlant Groep. Vrieswijk vertelt Van Kroonenburg dat hij het zo jammer vindt dat er in Helmond – een stad met een van oudsher hoge werkloosheid – mensen aan de kant blijven staan, alleen omdat het hun aan werkervaring ontbreekt. En hoe langer mensen uit het arbeidsproces zijn, hoe lastiger om ze weer aan de slag te krijgen. ‘Wat heb je nodig?’ vraagt Van Kroonenburg. 

‘Arbeidsplaatsen,’ antwoordt ­Vrieswijk. Waarop Van Kroonenburg een productiehal vrijmaakt waar niet lang daarna iedere Helmonder die een bijstandsuitkering aanvraagt de volgende dag kleerhangers kan gaan sorteren.

Het was nieuw in Nederland: verplicht aan het werk als je een bijstandsuitkering aanvroeg. En wel onmiddellijk (binnen 24 uur). Niks geen ‘passende arbeid’ maar eenvoudig productiewerk zonder aanzien des persoons. Volgens Vrieswijk een kwestie van ‘de klant serieus nemen’, maar destijds was de verontwaardiging groot. De FNV noemde de Helmondse aanpak ‘mensonwaardig’, en het ministerie van Sociale Zaken dreigde Direct Werk te gaan verbieden omdat het tegen de wet zou zijn om mensen te laten werken zonder salaris.

‘Wat wij deden, paste niet in de tijdgeest,’ blikt Vrieswijk terug. ‘De sociale dienst had toen veel meer een zorgverlenend karakter. Naar mijn idee verleenden wij óók zorg, alleen niet door de mensen te pamperen.’ Behalve kritiek was er ook bijval, en hoe dan ook was de belangstelling overweldigend. Vrieswijk: ‘Ze kwamen uit binnen- en buitenland met bussen vol bij ons langs. Het sprak de mensen uit het werkveld erg aan. We werden echt overspoeld.’

Schoorvoetend volgden Den Bosch, Alkmaar en Amsterdam-West het Helmondse voorbeeld. Toen Gouda, Hoorn, Groningen. En daarna ging het snel.

Intussen, ruim tien jaar na het initiatief van Vrieswijk en zijn collega, is de Helmondse aanpak onder de noemer ‘Work First’ algemeen geaccepteerd en wijdverbreid in Nederland. Vrijwel alle gemeenten hanteren nu een vergelijkbare werkwijze. De invoering in 2004 van de Wet werk en bijstand (WWB), die gemeenten zelf verantwoordelijk maakte voor de bijstandsuitgaven, was daarbij een belangrijke factor. Gemeenten is er sindsdien veel aan gelegen de instroom aan bijstandsontvangers af te remmen.

Tijdgeest
Los van de WWB en de financiële consequenties voor gemeenten, is ook de tijdgeest het afgelopen decennium omgeslagen. Anders dan vroeger is het als bijstandsklant – zeker wanneer je geen psychische of lichamelijke problemen hebt – niet meer mogelijk om jarenlang in de luwte te blijven. Je klantmanager bij de sociale dienst roept je geregeld op voor een indringend gesprek, met als doel je zo snel mogelijk aan het werk te helpen. Als je niet voldoende je best doet om een baan te vinden, dreigen er sancties in de vorm van een korting op je uitkering.

Er liggen wetsvoorstellen om wie het Nederlands gebrekkig beheerst of gezichtsbedekkende kleding draagt geen uitkering te verstrekken. Voor jongeren is een zogenaamde zoek­periode ingevoerd, wat betekent dat ze eerst een flink aantal sollicitatiebrieven moeten kunnen laten zien voor ze – met terugwerkende kracht – voor een bijstandsuitkering in aanmerking komen. Het mag duidelijk zijn dat het definitief voorbij is met de softe aanpak van werklozen in Nederland.

Opmerkelijk is de grote consensus onder politici (lokaal en nationaal), beleidsmakers, wetenschappers en mensen uit het veld over het nut van de strenge benadering van werklozen. Bij alle andere sociale beleids­terreinen – van de aanpak van ontspoorde jongeren tot jeugdzorg, daklozenopvang en gezondheids­bevordering – is het efficiënter om te kiezen voor de ‘softe’ methode (je inleven in de doelgroep en zoeken naar aansluiting bij iemands belevingswereld), maar bij re-integratie is de harde hand succesvoller dan de zachte, zo blijkt uit Wat werkt nu werkelijk?, het eind vorig jaar verschenen jaarboek van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken.

In deze inventarisatie van al dan niet wetenschappelijk bewezen methoden die de afgelopen jaren opgeld deden – en soms weer van het toneel verdwenen, zoals de ooit bewierookte Glenn-Mills-aanpak – neemt Pierre Koning het hoofdstuk over re-integratie voor zijn rekening. Behalve chief science officer bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is hij bijzonder hoogleraar Arbeidsmarkt en Sociale Zekerheid aan de VU, en hij komt in zijn bijdrage Beter een stok dan een wortel tot een aantal heldere conclusies. Scholing en gesubsideerde banen werken niet; verplichte re-integratietrajecten wel, maar alleen omdat er een dreiging met straf­korting op de uitkering aan verbonden is. Het traject zelf heeft geen nut. Loonkostensubsidies zijn wel effectief, net als intensieve klantcontacten en (de dreiging met) een tijdelijke strafkorting op de uitkering als de cliënt onvoldoende zijn best doet om werk te vinden.

Erg beperkt
Tot zover het goede nieuws. Want waar betrokkenen het óók over eens zijn, is dat onze kennis over wat wel en niet werkt bij re-integratie uiteindelijk erg beperkt en grofmazig is. Zo is het meeste van wat we weten afkomstig uit internationale rapporten; in Nederland is nog nauwelijks onderzoek gedaan. En over de negatieve neveneffecten van bepaalde maatregelen is vrijwel niets bekend; wat gebeurt er met iemand die vanwege de plicht een Work First-traject te volgen besluit om geen uitkering aan te vragen? We weten het niet. Dreiging met strafkorting kan iemand dan misschien sneller aan het werk brengen, maar voor hoe lang? Hoe duurzaam is zijn deelname aan het arbeidsproces? Daarover tasten we in het duister.

Daar komt bij dat de wetenschappelijke kennis die er wél is, zelden de praktijk bereikt. Volgens Bas van der Klaauw, hoogleraar Beleidsevaluatie aan de economische faculteit van de VU, worden gemeentelijke re-integratieprojecten vaak ‘puur op gevoel’ ingevoerd en weer afgeschaft.

‘Naar het effect van Work First-programma’s, om maar wat te noemen, is nooit degelijk onderzoek gedaan. Je ziet hoe dat in Helmond ging: in plaats van eerst een fatsoenlijke pilotstudie te houden, drinken twee mensen koffie met elkaar en besluiten wat nieuws te proberen. Dat is geen manier om structureel beleid te voeren. Zelfs een helder geformuleerde doelstelling ontbreekt vaak. Dat was bijvoorbeeld al zo bij de Melkertbanen: toen duidelijk werd dat mensen nauwelijks doorstroomden naar regulier werk, beweerde het ministerie dat dat ook nooit de bedoeling was geweest. Maar wat wél bedoeling was, stond nergens, dus kon men nergens op afgerekend worden.’

Kloof
Niet alleen is er een kloof tussen wetenschappers en beleidsmakers, ook beleid en uitvoering zijn niet goed op elkaar afgestemd, zo blijkt uit een onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau. In het rapport Verzorgd uit de bijstand komen klantmanagers aan het woord over de vraag of en hoe zij invloed kunnen uitoefenen op gedrag, kleding en uiterlijk van hun klanten, en in hoeverre het dreigen met sancties daarbij behulpzaam kan zijn.

Onderzoekster Patricia van Echtelt: ‘Wij kwamen erachter dat er een spanningsveld is tussen de dienstverlenende kant van het werk van klantmanagers en hun handhavingstaak. Ze moeten aan de ene kant mensen helpen om weer aan het werk te gaan, en aan de andere kant moeten ze controleren of hun klanten wel aan hun verplichtingen voldoen. Als dat niet het geval is, moeten ze maatregelen nemen, bijvoorbeeld korten op de uitkering. Klantmanagers hebben daar moeite mee, want ze zetten daarmee voor hun gevoel de vertrouwensband op het spel die ze met de klant hebben opgebouwd.’

Bovendien, zegt Van Echtelt, zijn klantmanagers zich er bij uitstek van bewust dat de huidige bijstandspopulatie een complexe groep is met veel problemen, zoals verslaving, psychische aandoeningen of zwakbegaafdheid.

‘Ze voelen er weinig voor om mensen te straffen voor dingen waar ze soms niets aan kunnen doen. We kwamen het voorbeeld tegen van een man die onfris rook en daarop werd aangesproken door zijn klantmanager. Later bleek dat hij geen goed functionerende badkamer had. Ga je dan iemand uitsluiten van de bijstand, het laatste vangnet? Dat is het dilemma van de klantmanagers. Ik heb het idee dat ze de laatste jaren wel langzaam opschuiven richting een wat strengere benadering, maar ze blijven daamee nog altijd achter bij wat Den Haag wil.’

Van Echtelt meent dat er in de samenwerking tussen wetenschappers, beleidsmakers en uitvoerders een wereld te winnen valt. Maar het gaat de goede kant op. ‘Heel voorzichtig komen er initiatieven op dit gebied, zoals interventiesnaarwerk.nl, een website met best practices.’

Kentering
Ook VU-hoogleraar Van der Klaauw ziet een kentering. Volgens hem begint de desinteresse van de overheid ten aanzien van het evalueren van beleid langzaam plaats te maken voor het besef dat het wel degelijk nuttig is om te weten wat wel en niet werkt.

‘Jarenlang waren de reïntegratie­budgetten enorm. Het geld klotste als het ware tegen de muren op. Nu er minder middelen beschikbaar zijn, zie je dat men na twintig jaar eindelijk kritisch gaat kijken naar de effectiviteit van bepaalde maatregelen. Zo is het ministerie van Sociale Zaken onlangs een grootschalig onderzoek begonnen naar de opbrengsten van allerlei re-integratieprogramma’s. En in Amsterdam, waar de bijstandspopulatie groeit en – net als elders – de middelen kleiner worden, doet onze vakgroep in opdracht van de gemeente momenteel onderzoek naar het effect van maatregelen als sollicitatietraining en proefplaatsingen. Als je kunt aantonen wat werkt en wat niet, voorkom je dat beleid afhankelijk wordt van de grillen van degenen die het op dat moment voor het zeggen hebben.’

Ondertussen is in Helmond een andere wind gaan waaien. In februari 2007 vertrok Sjak Vrieswijk als gemeentelijk hoofd Werk & Inkomen, hij werd directeur van een regionale Sociale Dienst. Een maand later verscheen een vernietigend rapport van de Helmondse Rekenkamercommissie over het gemeentelijke re-integratiebeleid, en Direct Werk in het bijzonder.

De belangrijkste kritiek luidde dat niet was vast te stellen of het beleid überhaupt effect had gehad, omdat de doelstellingen niet helder geformuleerd waren, zodat niet duidelijk was welke resultaten moesten worden bereikt. Daar kwam bij dat door een gebrekkige registratie veel gegevens ontbraken. ‘Hierdoor is het inzicht in de uitstroom en de verdere gang van zaken wat betreft de voortgang van cliënten beperkt,’ aldus de Rekenkamercommissie. Ergens in de jaren daarna is Direct Werk een stille dood gestorven.

Nieuw bezuinigingsdrama dreigt
Divosa, de vereniging van managers van sociale diensten, vindt dat gemeenten de afgelopen jaren te weinig hebben onderzocht of re-integratie-activteiten wel zo effectief waren als vooraf aangenomen. Het gevolg is volgens voorzitter René Paas dat gemeenten geen verweer hadden toen er moest worden bezuinigd.

‘Gemeenten zijn de afgelopen jaren tweederde van hun re-integratiebudget kwijtgeraakt, en nog meer kortingen komen eraan. Dat betekent dat er nog maar heel weinig mogelijk is. Gezamenlijke systematische evaluatie van resultaten is hard nodig om een volgend bezuinigings­drama te voorkomen. Divosa en het ministerie van Sociale Zaken zijn onlangs onder de noemer ‘Effectiviteit en Vakmanschap’ een programma begonnen waarbij effectieve methodieken worden verzameld en actief onder de aandacht van sociale diensten gebracht.’

Paas voorspelt dat de bezuinigingen gevolgen hebben voor onder andere Work First. ‘Work First-projecten kosten gemeenten veel geld. Ze fungeren vaak als ‘diagnose-instrument’, dus om te achterhalen wat mensen belemmert om aan het werk te gaan. Weliswaar stroomt een deel van de bijstandsontvangers die een Work First-traject gevolgd hebben uit naar een baan, maar vaak is er eerst bijscholing of training nodig, of een behandeling voor psychische problemen.’

De bezuinigingen leiden er volgens Paas ook toe dat andere beleidsinstrumenten, zoals intensief contact tussen klant en klantmanager, steeds selectiever worden ingezet.