Vrij spel voor kwaadwilligen

De controle-mechanismen op de besteding van gelden in het onderwijs zijn verre van waterdicht. Sjoemelende schoolbesturen en administrateurs hebben daardoor feitelijk vrij spel. Alle betrokken partijen wijzen anderen aan als verantwoordelijke voor het toezicht, zo blijkt uit een reconstructie door Binnenlands Bestuur van de fraudes bij islamitische schoolbesturen tussen 2004 en 2008.

 

Het ministerie van Onderwijs (OC&W) wijst naar de schoolbesturen als hoofdverantwoordelijke voor een juiste besteding van het geld. De schoolbesturen beroepen zich op de duurbetaalde adviezen die ze krijgen van commerciële administratiekantoren. Die worden juist ingehuurd omdat ze, aldus de besturen, de wettelijke marges kennen in de ingewikkelde regelgeving. Bovendien heeft de Onderwijsinspectie, die de scholen jaarlijks bezoekt, nooit signalen afgegeven dat de besturen hun boekje te buiten gingen, aldus het verweer van de schoolbesturen.

 

De administratiekantoren op hun beurt stellen dat ze slechts uitvoerders zijn en geen toezichthouders. Verder verwijzen ze naar de goedkeurende accountantsverklaringen bij de jaarrekeningen die de besturen inleveren bij OC&W.

 

Volgens het ministerie ten slotte, zijn de schoolbesturen er verantwoordelijk voor dat de administratiekantoren zich aan de wettelijke voorschriften houden. Daarmee is de cirkel rond en ontbreekt een systematiek waardoor kwaadwillende schoolbestuurders de pas wordt afgesneden.

 

Terugbetalen

 

Eind 2008 stelde de Onderwijsinspectie vast dat er in de voorgaande 4 jaar voor minstens 4,6 miljoen aan onderwijsgelden ‘onrechtmatig was besteed’ door vijftien islamitische schoolbesturen. Ze betaalden ‘spookwerknemers’ of veel te hoge salarissen, of declareerden leerlingenvervoer dubbel, bij Rijk en gemeente. Ook ging er onderwijsgeld op aan schoolreisjes naar het buitenland. De - veelal nieuwe - schoolbesturen moeten nu terugbetalen uit de schoolreserves.

 

Een van de grootste spelers op de markt van onderwijsadministratie is Dyade Dienstverlening Onderwijs, met het hoofdkantoor in Nieuwegein. Dit bedrijf, of een van de dochterondernemingen, verzorgde in de jaren 2004 tot 2008 de administratie van de meeste islamitische schoolbesturen. Toenmalig staatssecretaris Dijksma kondigde in 2008 aan dat ook onderzocht zou worden ‘of en in welke mate administratiekantoren hebben meegewerkt’ aan de geconstateerde financiële constructies. Maar, zo gaf ze alvast een schot voor de boeg, het administratiekantoor heeft slechts een ‘uitvoerende en adviserende functie.

 

Voor zover die functie verwijtbaar niet goed is ingevuld, is het aan het bevoegd gezag (lees: het schoolbestuur) om het administratiekantoor hierop aan te spreken.’ Met andere woorden: een sjoemelend schoolbestuur moet het administratiekantoor dat eventueel heeft meegewerkt aan malversaties zelf ter verantwoording roepen. Dijksma meldde ook dat er mogelijk een ‘Procedure ontoereikende accountantscontrole’ in gang zou worden gezet.

 

Binnenlands Bestuur ging na wat hiervan terecht is gekomen. Volgens een woordvoerder van OC&W zijn indertijd alle administratiekantoren ‘bevraagd’ en is er een ‘quickscan uitgevoerd op alle personeelsbestanden’. Bij vijf - niet met name genoemde - kantoren zijn vervolgens de ‘risico’s van onrechtmatigheden nader in kaart gebracht’. Bij één kantoor, Amarantis, is vervolgens nog dieper gezocht waarna er geld is teruggevorderd van twee (niet-islamitische) schoolbesturen. Onder de overige kantoren is geen ‘formeel onderzoek met een slotrapportage’ geweest, zo laat OC&W weten.

 

Er is ook geen ‘formele actie’ ondernomen in de richting van Dyade of enig ander administratiekantoor omdat OC&W met hen ‘geen formele (bekostigings)relatie heeft’. Het inhuren en de beoordeling van de kwaliteit van de administratiekantoren ‘is een zaak van de schoolbesturen’, aldus OC&W. Een accountantskantoor dient ‘als sluitstuk een goedkeurende verklaring af te geven’.

 

In het geval van de malversaties bij SIS Helmond/Roermond hebben ‘indringende gesprekken’ plaatsgevonden met accountant PriceWaterhouseCooper. Die heeft de interne procedures verder aangescherpt, aldus OC&W. Ook heeft de inspectie haar ‘verplichte controles in het controleprotocol verzwaard.’

 

Binnenlands Bestuur heeft bij het ministerie alle goedkeurende accountantsverklaringen van de malverserende schoolbesturen en de verslagen van de ‘indringende gesprekken’ met Dyade opgevraagd maar die zijn tot op heden niet geleverd.

 

Deugdelijk

 

Hans Bol is algemeen directeur van Dyade, aangetreden op 1 oktober 2007 toen de onregelmatigheden in het islamitisch onderwijs grotendeels al aan het licht waren gekomen. Er zijn indertijd dingen gebeurd die niet hadden gemogen, erkent hij met zoveel woorden. Dyade Advies in Nieuwegein, het regionale kantoor dat de administratie verzorgde van SIS Helmond, is ‘mede als gevolg van deze affaire’ opgeheven en de hoofdrolspelers van toen werken niet meer bij Dyade.

 

Maar, voegt Bol er meteen aan toe, een administratiekantoor kan maar tot op zekere hoogte controleren of een schoolbestuur zich aan de wet houdt. ‘Het is bijvoorbeeld niet aan ons om te controleren of iemand die op de loonlijst staat, ook daadwerkelijk werk verricht. Dat is de verantwoordelijkheid van het schoolbestuur. Strikt genomen hebben we de administratie op zich deugdelijk gevoerd en houdt onze verantwoordelijkheid daar op.’

 

Als een schoolbestuur vraagt om een benoeming met terugwerkende kracht in de boeken te verwerken, of er wordt salaris uitgekeerd zonder dat er een akte van benoeming of een VOG (verklaring omtrent het gedrag) in het personeelsdossier zit, ‘dan kan dat niet en gaan er vandaag de dag echter wel lampjes bij ons branden’, aldus Bol. ‘Tegenwoordig zijn we er extra streng op dat alles volgens de procedures gaat. Als de klant het per se anders wil, vragen we de accountant of het mag. Price- WaterhouseCoopers is ook veel strenger geworden, als zij nu een jaarverslag goedkeuren ben je wit als sneeuw. We houden ons tegenwoordig verre van het grijze gebied dat er altijd is bij regelgeving. Van sommige zaken uit het verleden zeggen we nu: dat moeten we niet meer doen’.

 

Financieel directeur Eric Boerstoel, in dienst sinds 2005, vult aan: ‘Alles wat we deden was echter gewoon zichtbaar. Het is nooit weggemoffeld in de administratie. De ultieme toets is toch de goedkeuring van het jaarverslag door de accountant, en die keek er indertijd ook anders tegenaan dan tegenwoordig.’

 

Bol: ‘Vroeger was de lijn meer: zolang het niet expliciet níet mag, kan het gebeuren. Als de regels een bepaalde vrijheid geven en de klant wil het zo. Het is uiteindelijk zíjn administratie.’ Het controlesysteem is de afgelopen periode veranderd, legt de Dyade-directeur uit. Scholen zijn sinds 1 augustus 2011 verplicht te werken met een Code Goed Bestuur, die onder meer voorziet in het instellen van een toezichthoudend orgaan, bijvoorbeeld een Raad van Toezicht. Die moet controleren, waaronder dus ook of mensen op de loonlijst ook echt werk verrichten. ‘Dat was indertijd een omissie. Er was geen toezicht op een kwaadwillend schoolbestuur.’

 

Voor 2006 was het niet eens verplicht om een accountantsverklaring over de jaarrekening te hebben, laat staan in te leveren bij het ministerie, stelt Bol. ‘Tegenwoordig moet dat wel.’ Indirect waren malversaties volgens hem in sommige gevallen echter al zichtbaar. ‘Bijvoorbeeld scholen die extra geld kregen voor hun achterstandsleerlingen en dat vervolgens onterecht uitgaven aan het salaris van de voorzitter of de secretaris. Wanneer de inspectie dan zag dat de schoolresultaten zeer zwak waren en dat er te weinig geld aan het onderwijs was besteed, was dat een teken dat er iets niet klopte.’

 

Of, in de woorden van Rik de Jong, de Dyade-medewerker die de salarisen personeelsadministratie deed bij SIS Helmond: ‘Door het ministerie is tijdens het onderzoek geconstateerd dat de klassen jaren op rij veel te groot waren. Dat hadden ze eerder kunnen en moeten constateren. In mijn ogen hebben zij gefaald.’ De Jong bevestigt dat hij de schooldirectrice in Roermond, die nooit is verdacht van malversaties, wel eens heeft geadviseerd om bepaalde stukken maar niet te tekenen omdat er een luchtje aan zat. ‘Dan zei ik: laat het bestuur die zélf maar ondertekenen.’

 

In het dossier van de school in Helmond/ Roermond zitten brieven over een pcersoneelslid dat 2 jaar lang een salaris genoot, plús een arbeidsongeschiktheidsuitkering van het UWV. Dyade vroeg de vrouw om haar salaris terug te storten en daar bleef het bij. Bol: ‘Als we nu de indruk hebben dat een schoolbestuur de kluit willens en wetens belazert, dan gaan we uiteindelijk, indien nodig, naar de instantie die daar over gaat, bijvoorbeeld het UWV.’

 

Extra werk

 

Ongeveer de helft van de islamitische schoolbesturen is vertrokken bij Dyade. Volgens de ISBO, de koepel van islamitische schoolbesturen, is dat omdat de adviezen van Dyade de scholen in de problemen hebben gebracht.

 

Bol: ‘Wij hebben met het ministerie van OC&W er over gesproken: wordt het islamitisch onderwijs er beter van als wij bepaalde dubieuze klanten afstoten? De conclusie was: we kunnen ze toch maar beter blijven begeleiden naar de toekomst. Sommige schoolbesturen die de fout in gaan bestaan echt uit goedwillende vrijwilligers die de weg in de regelgeving gewoon niet kennen. Natuurlijk zijn wij als commercieel bedrijf gebaat bij de omzet.

 

Maar vergeet niet: deze scholen zijn meestal niet onze rijkste klanten, en ze leveren vaak veel extra werk op waar we niet voor krijgen betaald. De aantijging dat we veel geld verdienden aan de constructies die we bijvoorbeeld voor SIS Helmond uitvoerden, klopt niet. Ze hebben ons alleen maar geld gekost.’ 

---

OC&W: Kans veel kleiner
Het ministerie van OC&W stelt in een reactie dat ‘de kans op onregelmatigheden inmiddels aanzienlijk is verkleind’. Het formatiebudgetsysteem is vervangen door het minder fraudegevoelige lumpsumsysteem. Voorheen kwamen onrechtmatige personeelsconstructies voor rekening van de overheid, in het nieuwe systeem draait het schoolbestuur er zelf voor op. Schoolbesturen moeten voortaan jaarverslagen, jaarrekeningen en accountantsverklaringen inleveren en OC&W heeft de controle op de accountants verscherpt.

 

In het verleden was er ‘onvoldoende samenhang tussen kwaliteits- en financieel toezicht’, erkent OC&W, maar sinds 2008 controleert de inspectie zelf ook op de financiële rechtmatigheid van de schoolboekhouding, waardoor alles nu in één hand is. Bestuur en intern toezicht op een school moeten verder tegenwoordig gescheiden zijn, via een Raad van Toezicht of door toezichthouders in het bestuur. Ook is de medezeggenschap versterkt ‘waardoor ouders/ leerlingen en personeel beter in een positie zijn kwaadwillende schoolbesturen te ontmaskeren en tot de orde te roepen’.

 

Deze horizontale, interne controle is veel minder belastend voor de - merendeels goedwillende - besturen dan een uitbreiding van de verticale controle door de overheid, aldus OC&W. Tot slot kunnen kwaadwillende bestuurders makkelijker dan vroeger door de minister de laan uit worden gestuurd en zijn codes voor goed bestuur verplicht gesteld.  

 

Dit is het derde en laatste deel over fraude in het islamitisch basisonderwijs. De vorige afleveringen stonden in BB35 en BB36.