Volle participatiepot wacht op besteding

Eén pot geld, jaarlijks bijna twee miljard euro, naar eigen inzicht te besteden door de gemeenten. Het voordeel: meer beleidsvrijheid, minder administratieve rompslomp, en een integrale benadering van de hulpvragende burger. Voor de werkloze die met een taalachterstand kampt, bijvoorbeeld, hoeft dan geen geld meer uit allerlei potjes bij elkaar te worden geschraapt. Zijn of haar klantmanager regelt een cursus én een persoonlijk reïntegratieplan in één moeite door. Dat is althans de theorie van het Participatiebudget. Voor dit in de spreekkamer beslag krijgt, moet nog veel gebeuren.

Het klinkt eenvoudig: voeg de budgetten voor reïntegratie, inburgering en educatie samen. Alledrie de terreinen zijn immers gericht op participatie, het volwaardig meedoen in de samenleving. Maar in werkelijkheid gaat achter deze eenvoudige theorie een mammoet-operatie schuil die nu langzaam op gang begint te komen bij gemeenten. Het verst gevorderd zijn 23 gemeenten die het afgelopen jaar hebben proefgedraaid. Voor veel andere gemeenten begint het nu pas te dagen dat er grote veranderingen op komst zijn. Zij beginnen nu met de eerste voorbereidingen en overzien nog niet helemaal wat er op hen afkomt.

Zoals Doetinchem. ‘We zien 2009 nog als een overgangsjaar’, zegt Gonnie Jansen, beleidsmedewerker maatschappelijke ontwikkelingen in de Gelderse plaats (56 duizend inwoners). ‘We moeten eens gaan kijken hoe we hier het komende jaar mee omgaan. Wat kunnen we allemaal met dat Participatiebudget? Voor ons is er nog wel het een en ander onduidelijk. Wat betekent de verandering concreet?’

Laat

Een soortgelijk geluid klinkt in Tilburg. ‘Wij waren geen pilotgemeente, dus we zijn laat begonnen met daadwerkelijke actie. Later deze maand hebben we een overleg hierover gepland, waar we onze visie gaan formuleren’, aldus Anja Willems, programmamanager arbeidsmarktbeleid in Tilburg. Het minimale wat gemeenten vanaf 1 januari al moeten doen, is het anders inrichten van hun financiële boekhouding. Aan het einde van dit jaar moeten ze in één rapportage volgens de SISAsystematiek (single information, single audit) kunnen verantwoorden hoe ze de gelden van drie verschillende ministeries hebben besteed. Waar voorheen bericht moest worden aan sociale zaken, onderwijs en WWI, volstaat nu één document.

Die boekhoudkundige verandering vereist maar weinig werk en is in heel veel gemeenten inmiddels wel in gang gezet, vertelt Anton Revenboer van adviesbureau Ernst & Young. Hij is door het ministerie van WWI ingehuurd als projectleider van het Landelijk Projectbureau Voorbereidingstrajecten Participatiebudget, dat gemeenten ondersteunt bij de invoering.

Afkicken

Het echte werk begint pas daarna. Om de mogelijkheden van de nieuwe wet ten volle te benutten zal een gemeente een visie op participatie moeten ontwikkelen. En dat proces is nog lang niet overal op gang, zo blijkt. Sommige gemeenten (bijvoorbeeld Groningen) tillen dit over de verkiezingen heen, andere (zoals Zwolle, Ede, Etten-Leur, Enschede en Zaanstad) zijn al volop aan het experimenteren met de extra speelruimte, vertelt Revenboer.

‘Ik denk dat veel gemeenten nog niet in de gaten hebben welke mogelijkheden de nieuwe wet biedt. Het Participatiebudget is een stimulans om na te denken over een integrale benadering van de cliënt. Een verslaafde die bijstand komt vragen kan worden verwezen naar een instelling voor verslavingszorg, om eerst af te kicken voordat hij aan een baan wordt geholpen. En een analfabeet die om werk komt, kan eerst leren lezen. Dat kan op papier allemaal al langer, maar het idee is dat dit soort dwarsverbanden nu makkelijker tot stand komen omdat ze uit dezelfde middelen worden betaald’, aldus de landelijk projectleider.

‘Invoering van het Participatiebudget op zich is natuurlijk een technische maatregel. Het zal moeten gebeuren in de spreekkamer van de gemeente. De klantmanager heeft nu een breder instrumentarium ter beschikking’, zo vat Revenboer de essentie van de wetswijziging samen. Overigens zou, wat hem betreft, die gereedschapskist nóg beter gevuld mogen worden. De gelden uit de Wmo en de Wsw vallen nu nog niet onder het Participatiebudget. ‘Ik ben er voorstander van dat dit op termijn wel gebeurt’, aldus Revenboer. ‘Het zijn beleidsvelden die heel dicht tegen het Participatiebudget aan liggen. In de praktijk hebben veel burgers die daar een beroep op doen ook met deze regelingen te maken.’

Risico’s

Toch is het niet louter hallelujah, beseft ook de landelijk projectleider. De grootste zorg richt zich momenteel rond de volwasseneneducatie, en de samensmelting van dat veld met de overige terreinen. ‘De afdelingen voor inburgering en werk & inkomen werken al veel langer samen en ze zijn ook gewend om aan te besteden en met marktwerking om te gaan. Nu moet het terrein educatie erbij, en de ROC’s moeten hun prestaties gaan meten. Dat is een hele verandering, en die kost meer tijd dan gedacht’, erkent Revenboer.

Daarnaast singaleert hij een aantal risico's. Gemeenten kunnen gemakkelijk gaan voor de kortetermijnwinst en het geld vooral inzetten voor mensen die relatief eenvoudig te reïntegreren zijn. De mensen die baat hebben bij bijvoorbeeld eerst een educatietraject kunnen dan het onderspit delven. En zo’n breed budget kan tot stammenstrijd binnen colleges leiden. Een integrale benadering is alleen mogelijk als de betrokken wethouders en afdelingen hun eigen drang tot profileren achterwege kunnen laten.

Definitie

‘Het is ingewikkelde, weerbarstige materie’, weet ook Wil Peters, ingehuurd als projectleider door de gemeenten Utrecht en Arnhem. ‘De verschillende beleidsterreinen kennen een hele andere cultuur. Een scholingsinvestering rendeert pas op langere termijn, het effect is aan het einde van het jaar niet meteen meetbaar. Reïntegratiegelden daarentegen worden ingezet om iemand aan een baan te helpen. Na afloop weet je: het is geslaagd of niet. Die twee velden worden nu samengevoegd en dat is lastig.’

Daar zit volgens Peters ook het grote dilemma van het Participatiebudget. ‘Utrecht definieert participatie als “duurzaam zelfstandig functioneren in de samenleving, dat wil zeggen, optimaal participeren op de arbeidsmarkt en een actieve rol in de eigen omgeving: gezin, school, wijk, stad”.’ Het is dus werk versus samenleving, een spanningsveld tussen sociale zaken en educatie. Er is meer dan werk alleen, zeven miljoen mensen in Nederland werken, maar negen miljoen mensen dus niet.’ Die discussie speelt in meerdere gemeenten, vertelt Revenboer, die van een ‘potentieel knelpunt’ spreekt.

‘Sommige gemeenten kiezen ervoor om alle activiteiten ook fysiek bij elkaar te zetten: de loketten voor educatie in het werkplein bijvoorbeeld. Andere gemeenten denken dat je dit beter kunt splitsen. Er zijn mensen met een dusdanige afstand tot de arbeidsmarkt dat je je beter kan richten op sociale activering. Die mensen kun je dus niet meer helpen op een werkplein. In het in de wijk gevestigde Participatieloket lukt dat dan beter.’

Hele kluif

Zorg is er bij gemeenten wel of de veranderingen de kleine gemeenten niet boven het hoofd groeien. ‘Is er overal wel de beleidscapaciteit om dit soort dingen te bedenken?’, aldus Wil Peters, werkzaam in Utrecht en Arnhem. ‘En veel gemeenten werken nu samen met een centrumgemeente op het terrein van volwasseneneducatie. Onder de nieuwe wet krijgt ieder een eigen budget. Maar een kleine gemeente die maar tien opleidingstrajecten per jaar nodig heeft, kan maar lastig afspraken maken met een ROC.’

Revenboer draait het om: ‘Je zult naar regionale samenwerking toe moeten, anders wordt het voor sommige gemeenten inderdaad te complex.’ Gonnie Jansen in Doetinchem twijfelt nog over de meerwaarde van het Participatiebudget. Een integrale benadering klinkt leuk, maar zal in de praktijk ingewikkeld blijken, denkt ze: ‘Hoe krijg je een goed overzicht van wat iemand allemaal nodig heeft? Dat wordt een hele kluif om dat bij de intake goed uit te zoeken.’

Participatiebudget

Het kabinet besloot al in het coalitieakoord voor het Participatiebudget. Het is net van kracht. In dat budget is het geld samengevoegd dat gemeenten voorheen in drie delen kregen: een deel voor reïntegratie, een deel inburgering en een deel volwasseneneducatie. Nu het één pot is hoeven ze zich ook nog maar één keer te verantwoorden. Wel blijven drie verschillende wetten van kracht die over participatie gaan: Wet werk en bijstand, Wet inburgering en Wet educatie en beroepsonderwijs. Die wetten bepalen hoe gemeenten het budget mogen inzetten. Daarnaast heeft het rijk voor alle gemeenten samen een aantal prestaties geformuleerd. Ze moeten nu zelf uitvechten wie welk deel voor zijn rekening neemt.