U vraagt, wij draaien

Kampen laat de regels los in de zorg

Volledige integraliteit in het sociaal domein is voor de meeste gemeenten het ideaal, maar tegelijk iets waar ze nog slechts van durven dromen. Verkokering, gebrek aan afstemming en regels die elkaar bijten of dat lijken te doen belemmeren dat. De gemeente Kampen denkt een grote stap vooruit te zetten nu de gemeente met ingang van 2019 een ‘omgekeerde’ verordening introduceert voor het gehele sociale domein.

‘Tot dusver bekeken we vraagstukken vaak vanuit één domein’, zegt wethouder Jan Peter van der Sluis (sociaal domein, CU). ‘Onze opgave voor de komende jaren is dat we veel breder kijken. Dat zullen wij ook van onze medewerkers vragen. Een medewerker participatie moet niet uitsluitend naar participatie kijken. Maar ook beoordelen of er aanleiding is om te zeggen: misschien moeten we iets meer met zorg doen om jouw probleem op te lossen.’

‘Een mooie, praktische vervolgstap in het omgekeerd denken’, noemt Van der Sluis de verordening, die is ontwikkeld en geschreven door kenniscentrum Stimulansz. ‘Van de systeemwereld naar de leefwereld. We hebben een scala aan instrumenten dat we daarvoor kunnen inzetten.’ De verordening heeft de hulpvragen van inwoners logisch gerangschikt; niet per wet maar naar de aard van de hulpvraag. ‘Gezond en veilig opgroeien’ bijvoorbeeld, ‘werk en participatie’ en ‘inkomen en schulden’.

Flink schrappen
De invoering van de verordening leidde tot een snoeibeurt in het regelwoud, zegt Henk van Deutekom, die in Kampen als projectleider de invoering van de nieuwe verordening begeleidt. Het kwam neer op flink schrappen in teksten: ‘Dat laatste gaat behoorlijk snel, omdat een aantal bepalingen standaard is. Die kun je vervangen door één algemene bepaling’, vertelt hij.

Tot zover de no brainer. ‘Maar zo’n opschoonklus dwingt je om na te denken of een verordening of bepaling nodig is. Onze re-integratieverordening kende acht redenen om een eenmaal ingezette arbeidsvoorziening in te trekken. Aan de uitvoering vroegen we hoe vaak zoiets voorkomt. Bijna nooit. De vraag is of je regels moet willen voor situaties die zich zelden voordoen. Dat heeft geleid tot het schrappen van bepalingen.’

De gemoderniseerde verordening had soms pittige discussies tot gevolg, volgens Sasha van de Wall, teammanager van de frontoffice in Kampen. ‘De mensen van het beleid, de juridische medewerkers, de consulenten: iedereen vond er het zijne van. En het vasthouden aan regels zit nu eenmaal in het DNA van ambtenaren; bij de ene groep medewerkers wat dieper dan bij de andere.’

Met het niet meer voorop stellen van regels ging voor sommigen ook een stuk houvast verloren en wordt sterker een beroep gedaan op vakmanschap en creativiteit, beweert Van de Wall. Spannend vinden de collega’s dat, maar het draagvlak is groot volgens haar. En ‘fouten’ maken mag.

Ruimte zoeken
‘De juridische logica is een andere dan de logica van de mensen in de uitvoering’, sluit Van Deutekom daarop aan. ‘Juridische logica is gebaseerd op risicobeheersing en moet ervoor zorgen dat de algemene regels van behoorlijk bestuur gerespecteerd worden. De logica van de uitvoering is een probleem oplossen. Daar zit soms een wereld tussen.’

De ‘omgekeerde benadering’ moet dat dichter bij elkaar brengen, zegt hij. Om te beginnen door te kijken naar wat een inwoner nodig heeft en of dat past binnen de grondwaarden van verschillende wetten; de reden dat die wetten zijn geschreven.

Daarmee is het geen kwestie van alleen de wet erop naslaan, maar van ruimte zoeken binnen wetten. De mogelijke effecten van een besluit worden daarin betrokken. Pas als de hulpvraag en de weg ernaartoe helder zijn, volgt de juridische toets. Vandaar het ‘omgekeerd’.

‘Er was wel wat beeldvorming op te ruimen’, erkent Van de Wall. ‘Zoals de gedachte dat, als regels niet meer leidend zijn, je van alles kunt toekennen. Die fase zijn we grotendeels gepasseerd. De modelverordening loopt parallel aan ons Kamper Kompas, het ondersteuningsmodel dat ons antwoord is op de komst van nieuwe zorgtaken. Daarin staat de eigen kracht van inwoners nog steeds voorop. Samen kijken we eerst wat ze zelf of met hulp uit hun eigen omgeving kunnen oplossen.’

Van Deutekom sluit daarop aan met het voorbeeld van iemand met bijstand die hoge reiskosten heeft naar het ziekenhuis, waar zijn enige bloedverwant ligt. ‘De klassieke reflex was bijzondere bijstand te verstrekken. Nu vragen we: heb je de buurman al geprobeerd of een lid van je vereniging?’

Verordening
Daisy Wongso, consulent inkomen in Kampen, ervaart het ‘omgekeerd toetsen’ en de omgekeerde verordening als een verademing. Het vraagt meer van medewerkers, constateert ook zij. Het gaat meer ‘de diepte in’ dan voorheen, zegt ze. Een ander gevolg is dat er meer afstemming is bij collega’s onderling, hetgeen de samenwerking ten goede komt. Wongso: ‘Je zweeft meer boven de regels. Zonder dat het altijd scheppen geld hoeft te kosten.’

Ze haalt het voorbeeld aan van een spijbelaar, die bij zijn oma woonde. De grootmoeder, die een klein pensioen heeft, betrekt haar maaltijden van een tafeltjedekje-achtig bedrijf. Nadat haar kleinzoon kwam inwonen spaarde ze het eten uit eigen mond. ‘We vergoeden een extra maaltijd nu, en die jongen gaat weer naar school. Alles netjes binnen de kaders van de wet.’

Een schoolvoorbeeld van het effect waar Evelien Meester, deskundige juridische facilitering en vakbekwaamheid bij Stimulansz, op hoopte toen ze met collega’s de Omgekeerde Modelverordening schreef, en daarvoor al de handleiding voor de zogeheten Omgekeerde Toets. ‘Eén op één overnemen van de modelverordening en je gemeentenaam erboven plakken gaat niet werken’, waarschuwt ze. ‘Dit model is gemaakt om een denkproces op gang te brengen. Je moet met al je teams bespreken hoe zij denken een bijdrage te leveren.’

Van der Sluis laat zich in vergelijkbare bewoordingen uit: ‘Om dit te laten welslagen moet het denken om. Gebeurt dat niet, dan boeken we niet het gehoopte resultaat. Dan kijkt iedereen zoals vanouds waar zijn of haar stukje domein staat in de verordening. Zoals Alexander Pechtold ooit zei toen hij met een stapel rapporten naar de interruptiemicrofoon liep: “Zal ik er een nietje doorslaan?” Het moet verder gaan dan dat nietje.’

Wasmachine
‘Je kunt de omgekeerde verordening beschouwen als een puur technische exercitie’, zegt Van Deutekom. ‘Je bundelt de verordeningen, giet er een mooi sausje over en kiest een hippe lay-out. Maar dan mis je de pointe. Waarden- en vraaggericht werken en een faciliterende opstelling vormen de kern. Je bent eigenlijk nooit klaar met het toepassen van de regels, maar moet telkens opnieuw nadenken: als dit de uitkomst is van regels, draagt dat dan ook bij aan wat we willen bereiken? Stel: je verleent bijzondere bijstand voor een wasmachine in de vorm van een lening, terwijl je weet dat de inwoner al gebukt gaat onder een forse schuldenlast. Misschien een goed besluit in termen van de regels, maar heeft het ook bijgedragen aan de zelfredzaamheid die je wilt bevorderen?’

De verordening slaat volgens Evelien Meester aan bij gemeenten die de werkwijze binnen het sociaal domein echt op de schop willen nemen. Vaak zijn medewerkers er al vertrouwd mee na een training ‘Omgekeerde Toets’ bij Stimulansz. Zo werkt volgens haar Waddinxveen aan één verordening voor het sociale domein, heeft de gemeenteraad in Putten een motie aangenomen om hetzelfde te bereiken, is Born al flink op weg, en werkt Diemen aan een ‘omgekeerd beleidsplan’ dat leunt op vergelijkbaar gedachtegoed. Sommige gemeenten shoppen vooralsnog selectief. In Gooise Meren heeft de gemeenteraad de Omgekeerde verordening vastgesteld voor de uitvoering van de Participatiewet. Stimulansz heeft de verordening niet bedoeld als blauwdruk. Gemeenten kunnen een eigen inkleuring geven, zonder de samenhang aan te tasten. In Kampen is dat inderdaad gebeurd, aldus Van Deutekom.

‘Op het stuk inkomen en schulden volgden wij aanvankelijk de verordening van Stimulansz, met een strakke inkomensgrens. Zit je boven die grens, dan krijg je een voorziening niet, of het moet zijn via de hardheidsclausule. In Kampen heeft de politiek besloten dat de inkomensgrens meer als kompas zou moeten gelden. Inwoners die vanwege hun inkomen net niet in aanmerking komen voor een voorziening, worden niet zonder meer afgewezen. We kijken naar hun individuele situatie, naar het totaalplaatje. Dan kan het zomaar zijn dat iemand met 130 procent van de bijstandsnorm vanwege allerlei vaste lasten en verplichtingen alsnog in aanmerking komt voor een voorziening. Denk aan chronisch zieken en gehandicapten.’

Lokale regels
Een ander voorbeeld: de individuele studietoeslag voor arbeidsbeperkte schoolverlaters met kans op betaald werk, die naar verwachting niet het wettelijk minimumloon kunnen verdienen. Sinds de invoering van de Participatiewet zijn gemeenten vrij om de hoogte van die studietoelage te bepalen. Van Deutekom: ‘Die jongeren zijn door de wetgever gefaciliteerd en gestimuleerd om een studie wel op te pakken. Er zijn gedetailleerde regels over wanneer dat wel en niet kan. Een deel van die regels staat in de wet; het andere stuk is lokaal.

Als de situatie van die jongeren precies hetzelfde is, maar niet aan de voorwaarden voldoet – bijvoorbeeld als er een tegemoetkoming moet zijn voor de schoolkosten – miskent dit situaties waarin studerende arbeidsbeperkte jongeren geen studiefinanciering of schoolkostenvergoeding krijgen. Waarom zou je deze categorie die toeslag niet ook geven? Opnieuw kijken we hier naar de bedoeling van de wetgever. Die heeft getracht het zo goed mogelijk in criteria te vervatten, maar dat is net niet helemaal gelukt. Dus benaderen wij het wat ruimer.’

De verordening is in goede aarde gevallen bij de gemeenteraad. Na behandeling in de commissie Inwoners werd het een hamerstuk. ‘Alle fracties zijn ervan overtuigd dat dit een belangrijke ontwikkeling is’, zegt Van Deutekom. Hij ziet het document, dat ook nog in een ‘publieksversie’ verschijnt voor inwoners en andere partijen, als onderdeel van ‘een brede beweging’: ‘Gisteren sprak ik met een kandidaat-notaris. Het middelgrote kantoor waar hij werkt heeft als missie leesbare aktes te maken. Kort geleden gaf ook de Raad voor de Rechtspraak aan dat vonnissen en beschikkingen simpeler moeten worden. Het gaat om méér dan taal, presentatie en vorm. Producten en diensten worden teruggebracht naar de burger. Niet meer denkend vanuit regeltjes en kokertjes en hokjes, maar vanuit een dienstbare houding. Dat is een wens die ik bij veel gemeenten proef. Ik ben benieuwd of deze benadering straks ook het fysieke domein raakt. Ik kan mij goed voorstellen dat ook daar behoefte is aan een omgekeerde benadering.’