'Boodschappenaffaire had voorkomen kunnen worden'

Gemeenten geven graag de van bovenaf opgelegde regels de schuld van streng en repressief beleid in het sociaal domein. De wet biedt echter meer ruimte dan de meeste gemeenten nemen. 'De gemeenteraad is ook medewetgever en mag eigen beleid ontwikkelen. Dat vraagt om verantwoordelijkheid nemen.'

Strenge wetgeving

De overheid is de 'menselijke maat' uit het oog verloren. Die klacht klinkt steeds luider, vooral wat betreft de dienstverlening aan mensen die afhankelijk zijn van uitkeringen en toeslagen. Als het gaat om de bijstand, waarvoor gemeenten verantwoordelijk zijn, wordt de schuld veelal gelegd bij strenge wetgeving vanuit 'Den Haag'. De Participatiewet, die in 2015 werd ingevoerd, dwingt gemeenten om hardvochtig beleid te voeren richting hun inwoners, klinkt het vaak.

Verplicht
Denk bijvoorbeeld aan de casus in de gemeente Wijdemeren waarbij een bijstandsgerechtigde te maken kreeg met een terugvordering van 7000 euro omdat haar moeder regelmatig boodschappen voor haar deed. De betrokken wethouder legde uit dat ze niet anders kon: de gemeente was van rijkswege verplicht om de terugvordering op te leggen.

Grenzen
Is dat wel zo? Hebben gemeenten echt zo weinig ruimte om beleid te voeren met oog voor de menselijke maat? Gijsbert Vonk, hoogleraar socialezekerheidsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, betwijfelt het. Vonk stond dit jaar aan het hoofd van een onafhankelijke commissie die onderzoek deed naar de uitvoering van het sociaal domein in de gemeente Enschede. Daaruit bleek dat de gemeente inderdaad streng beleid heeft gevoerd, waarvan uitkeringsafhankelijke inwoners de dupe werden. En dat was niet alleen omdat de Participatiewet dat voorschreef: Enschede zocht zelf ook de grenzen van de wet op. En ging er soms zelfs overheen.

Volop ruimte
Enschede zocht dus de grenzen van de wet op om zo streng en repressief mogelijk beleid te voeren. Maar gemeenten kunnen ook de grenzen aan de andere kant van het spectrum opzoeken, betoogt hoogleraar Vonk. Sterker nog: het systeem biedt gemeenten volop ruimte om de wet genereuzer of ruimhartiger te interpreteren. Maar daarvoor moet het gemeentebestuur wel lef en verantwoordelijkheid tonen.

Ruimhartiger mag
Vonk legt uit hoe dat werkt. 'De Participatiewet geeft een minimum aan. Hardvochtiger beleid voeren, mag niet. Maar ruimhartiger beleid voeren, met meer oog voor de menselijke maat, dat mag wél.' Gemeenten zijn zich echter vaak niet bewust van die ruimte. Dat komt door een misverstand over hoe de wet geïnterpreteerd moet worden, zegt Vonk.

Lees verder onder de afbeelding.

Hoogleraar Gijsbert Vonk.

Ondergrens
Rechters toetsen de wet namelijk aan de ondergrens die de Participatiewet aangeeft, maar dat wil niet zeggen dat die ondergrens de enige juiste wetsinterpretatie is. Om de boodschappenzaak als voorbeeld te nemen: de rechter besloot dat de boodschappen inderdaad aangemerkt mochten worden als 'middelen' waarover de inwoner kon beschikken, waardoor de bijstand 'afgestemd' (lees: gekort) mocht worden. Dat de rechter aangeeft dat dat mag, betekent echter niet dat het ook moet. Vonk: 'De vraag "Hoe streng mag je zijn?", die wordt door de rechter getoetst. Maar de vraag: "Mag het liberaler?", dat is niet het voorwerp van de rechterlijke toets.’

Allerstrengst
Met andere woorden: 'Jurisprudentie gaat over het minimum, niet over het maximum', aldus Vonk. Beleid dat voor de burger gunstiger uitpakt is dus toegestaan, zolang het maar consistent gebeurt. In juridische termen heet dat buitenwettelijk begunstigend beleid. Als gemeenten zich daar niet van bewust zijn, en ze beschouwen de jurisprudentie als dwingend, dan is het gevolg dat ze de strengst mogelijke versie van het beleid voeren. Dat zorgt voor een spiraal waarin het beleid met elke uitspraak van de rechter strenger wordt. Vonk beschreef die trend al jaren geleden, nog voor de invoering van de Participatiewet, en bedacht er een naam voor: de repressieve verzorgingsstaat. Hij heeft er dan ook een missie van gemaakt om het misverstand over de betekenis van jurisprudentie recht te zetten. 'Een wet is nooit hermetisch gesloten. Er is niet één meest zuivere manier waarop die moet worden toegepast. Het is altijd een kwestie van interpretatie. Maar het beeld is ontstaan dat de allerstrengste wetstoepassing de juiste manier is.'

Ingesleten
Ruimhartiger beleid voeren mág dus, maar dan moet dat beleid wel in duidelijke regels vastgelegd worden. Zo niet, dan ligt willekeur op de loer. Het probleem is echter dat veel gemeenten niet werken op basis van eigen beleid, maar volgens ‘ingesleten werkwijzen’ en een ‘gestolde wetstoepassing’. Dat was ook het geval in Enschede, constateerde de onderzoekscommissie onder leiding van Vonk. De standaardreflex was: ‘we doen het zo omdat het wettelijk kader dat nu eenmaal zo gebiedt’ – terwijl dat dus niet altijd waar is.

Eigen regels
Een van de belangrijkste adviezen aan Enschede was dan ook: leg het gewenste beleid vast in eigen beleidsregels. Dat is een taak voor het hele gemeentebestuur – de raad én het college – benadrukt de commissie. En die aanbeveling moeten andere gemeenten zich net zo goed aantrekken, zegt Vonk: 'Voor negentig procent van de gemeenten geldt: er zijn ingesleten werkwijzen die niet in beleid vastliggen, en het zou goed zijn als die worden vastgelegd.'

Loyaliteit
Daarvoor is wel een portie lef en doorzettingsvermogen nodig. 'Het blijft moeilijk om maatwerk te bieden', weet Vonk. 'Ambtenaren vinden maatwerk van nature eng. Dat gaat tegen hun loyaliteit in.' Het toepassen van maatwerk vraagt om ervaring en 'intellectuele autonomie' van ambtenaren, aldus Vonk. Het is aan het management om dat te stimuleren: 'Je moet niet alleen leuk roepen "menselijke maat", ambtenaren moeten ook de vrijheid en de plicht ervaren om er iets mee te doen.' Maar dat moet gemeenten er niet van weerhouden om hun verantwoordelijkheid te nemen, vindt Vonk. 'Gemeenten moeten ophouden alleen maar naar Den Haag te kijken. De gemeenteraad is ook medewetgever en kan zijn eigen beleid ontwikkelen. Dat vraagt om verantwoordelijkheid nemen.' 

Lees het hele artikel in Binnenlands Bestuur nr 21.

Correctie: In een eerdere versie van dit artikel stond dat de gemeente Wijdemeren naast een terugvordering ook een boete heeft opgelegd aan de betrokken inwoner. Dat klopt niet; hoewel een boete gebruikelijk is bij een schending van de inlichtingenplicht, heeft de gemeente daar in dit geval van afgezien.