'Investeer in pact professional en publiek manager'

Een gebrek aan moed kan de Utrechtse hoogleraar Mirko Noordegraaf niet worden verweten. Zijn pleidooi voor eerherstel van de publieke manager gaat dwars tegen de stroom in. Managers bij gemeenten, zorginstellingen, politie en ministeries worden immers als hoofdschuldigen van bureaucratie en disfunctioneren aangewezen. Zij zouden geen oog hebben voor de kwaliteit van het werk van de uitvoerende ambtenaar, de docent of de verpleegkundige. Tegen dat beeld van de publieke manager als de hoofdschuldige van het feilen van overheid en non-profitinstellingen verzet Noordegraaf zich. In zijn volgende week te verschijnen boek Professioneel bestuur, een uitwerking van zijn oratie, neemt de hoogleraar publiek management aan de Universiteit van Utrecht het op voor de publieke manager. In een Haags café aan het Plein in het nationale politiek-bestuurlijke centrum legt hij uit waarom.

'Managers zijn over het algemeen heel aardige mensen, maar het systeem dwingt hen om te werken zoals ze werken. Het mooiste voorbeeld zijn de topambtenaren van de Algemene Bestuursdienst (ABD) bij het Rijk. Deze beroepsgroep wordt, net als de topambtenaren van de bestuursdiensten bij gemeenten gedwongen tot mobiliteit. Op zichzelf is het goed als managers af en toe van plek veranderen, maar het wordt een beetje lastig als het om weerbarstige issues gaat.'

'Neem een organisatie als de IND, de immigratie- en naturalisatiedienst. Daar wordt van een manager inzicht gevraagd in de inhoud van het werk. Als publieke manager kun je alleen gezaghebbend beslissingen organiseren als je naast kennis van de feiten ook de taboes van het veld kent. Je moet weten welke woorden er worden gebruikt en welke lading deze hebben. Dát gevoel voor taal en cultuur, voor hoe het op de werkvloer toegaat, heb je als manager niet automatisch. In de zorg zeggen veel managers terecht dat je bijvoorbeeld het besef moet hebben wat een nachtdienst betekent. Als je dat als manager niet voelt of daarover geen idee kunt ontwikkelen, bijvoorbeeld dat het in een nachtdienst niet alleen stil maar ook spannend kan zijn, heb je een probleem om de professional te bereiken. Het wil niet zeggen dat je per se met je poten in de klei moet hebben gestaan, je moet het willen en kunnen begrijpen maar vooral ook aanvoelen. Ondergeschikten willen empathie én gezag.'

Overvleugeld

Hoe kon de manager zo in een kop van Jut veranderen? Het beeld van de zakelijke, soms kille manager is terug te voeren op maatschappelijke en economische ontwikkelingen van de laatste decennia, analyseert Noordegraaf. 'In de jaren zeventig hadden we de grote oliecrisis. Er kwamen traditionele, Keynesiaanse antwoorden op dit vraagstuk van schaarste: de overheid moest de problemen zien op te lossen. Investeren, dus. Met als gevolg meer problemen, zoals inflatie en werkloosheid. In de Verenigde Staten en Engeland zie je daarna het roer omgaan. Er komt een economisch politiek herontwerp: de overheid is zelf een deel van het probleem. Die overheid moet kleiner worden. Privatisering en verzelfstandiging van delen van de overheid is het gevolg. En wat bij de overheid overblijft, moet marktachtig ingericht worden. In het klein zie je het in het Tilburgse model: ambtenaren moeten value for money genereren en wel voor burgers als klanten. De organisatie moet efficiënter en effectiever worden.

'In de jaren negentig heeft dat economische herontwerp geleid tot allerlei nieuwe methoden en structuren. Alle gemeenten moesten over op BBI-systemen om budgetten te bewaken. Planning- en controlsystemen zijn geïntroduceerd. De kosten-batenanalyse is gekomen. De gemeenteraad formuleert jaarlijks doelen die meetbaar moeten zijn. Alles moet in meerjarenprogramma's en cycli worden vastgelegd. De Balance Scorecard, het INK-model, benchmarken en integraal management zijn allemaal voorbeelden om het hele apparaat efficiënter en effectiever te laten werken. Er zijn nieuwe functies gekomen zoals de controller. Je ziet dus nieuwe methoden en nieuwe tools die het nieuwe systeem worden. Het leidt tot nieuwe interacties, tot een nieuwe taal en vocabulaire. De burger is een klant. En uiteindelijk gaat het nieuwe systeem de mensen, de professionals, de managers en de burgers, overvleugelen.'

'Een echt antwoord is er nog niet. De experts stellen vooral de kloof aan de orde tussen de groter geworden organisaties en de burger. Ze zetten in op: weg met de managers, met de leemlagen, de beleidsbureaucratie. De manager moet dienend worden en de professionals moeten in ere worden hersteld. Zie bijvoorbeeld minister Plasterk die vorig jaar in Vrij Nederland "weg met de managers" verkondigde en denk aan de parlementaire commissie-Dijsselbloem over onderwijsvernieuwingen, al doet die commissie het iets verfijnder: niet alleen eerherstel van de leerkrachten maar ook een schoolorganisatie die meer horizontaal moet worden. De manager wordt dus heel erg als schuldige weggezet, maar hij is niet de hoofdoorzaak van het probleem.'

Strijd

Behalve een herwaardering van de professional heeft de kritiek van de burger op de technocratische planningsregime binnen de overheid nog een effect. De politiek stelt zich terughoudender op. Noordegraaf verwacht dat de politiek dit niet kan volhouden. 'De politiek en het bestuur stellen zich ten dienste van de frontlinie en de werkvloer. Dat is vaak oprecht en echt. Het is ook logisch dat de politiek daarop inspeelt, omdat de problemen die burgers ervaren heel reëel zijn.'

'Maar ik geloof niet dat de politiek zich zo radicaal kan intomen. Neem opnieuw het rapport van de commissie-Dijsselbloem: geen rare onderwijsvernieuwingen meer en luisteren naar de docenten. De wat- en hoevragen worden bovendien uit elkaar gehaald alsof het een soort Tilburgsmodel-achtige systematiek is. Dijsselbloem zegt dat de eindtermen door de politiek bepaald worden. Bijvoorbeeld dat leerlingen geen d- of t-fouten mogen maken. Hoe scholen dat willen realiseren, moet het onderwijs zelf uitmaken. Dat is niet houdbaar. Het didactisch proces is vaak ideologisch of op grond van levensovertuiging gekleurd. Daarover vindt dus een strijd plaats die iets zegt over kennis, levenshouding en wat ouders willen overdragen. Dat is en blijft onderwerp van politieke strijd. Het betekent automatisch dat je de hoe-vraag niet buiten de politiek kunt plaatsen. Gezien de aard van de politiek is dat heilloos. De politiek gaat over belangentegenstellingen, over emoties dus. Zeker in de mediasamenleving, juist omdat er geen vaste kaders meer zijn door het wegvallen van de verzuiling, is de strijd om overtuigingen nog intenser.'

Grillen

Een verbond tussen de politiek en de professionals, zoals Dijsselbloem suggereert, werkt niet volgens Noordegraaf. 'Ik vind dat je moet investeren in een pact tussen professionals en publieke managers op en rondom de werkvloer. Daar zitten veel meer mogelijkheden om de goede dingen voor elkaar te krijgen. Daar moet tegenwicht geboden en georganiseerd worden tegen politieke rariteiten. Wat was het probleem van alle onderwijsvernieuwingen? De onderwijskoepels hebben zich onvoldoende verzet tegen de grillen van de politiek en daarmee de klachten van hun professionals niet serieus genomen. Countervailing power is nodig. In de volkshuisvesting zie je dat Aedes, de koepel van corporaties, wel zo'n tegenmacht is waardoor minister Vogelaar nooit echt rare dingen kan doen in de wijken. De nog jonge raad voor het voortgezet onderwijs, de VO-raad, zou zich daarom beter richten op het versterken van het onderwijsveld tegenover de politiek.'

De publieke manager speelt in dit proces van tegenwicht bieden een cruciale rol. Daarvoor is wel nodig dat de publieke manager zich niet uitsluitend laat leiden door de klassieke ambtelijke hiërarchie onder politiek en bestuur. Hij moet begrijpen en aanvoelen wat er in de samenleving gebeurt en dat de media een motor zijn voor incidenten en hypes waarop organisaties adequaat reageren. 'Je moet dus geen publieke manager hebben die met strakke MBA-tools erg productiegericht is. De publieke manager moet over een bepaald soort professionaliteit beschikken die past bij het werk. Hij moet niet alles klakkeloos accepteren wat van boven komt. Een mooi voorbeeld zijn de DBC's, de diagnosebehandelingcombinaties, in de zorg. Die passen niet bij het werk van veel professionals in de zorg. Je kunt als publieke managers het ook zo organiseren dat je de bureaucratie rondom de DBC's weghoudt bij artsen in plaats van hen ermee te confronteren.'

De publieke manager is evenmin bang om aan politiek te doen. 'In Rotterdam had je onder het Leefbaarcollege de doelstelling dat de zevenhonderd meest overlastgevende mensen zo snel mogelijk van de straat moesten. Dat moest via dwang en drang. Als publieke managers weten dat het snel achter slot en grendel laten verdwijnen van overlastgevenden geen effectieve oplossing is en dat behandeling van deze mensen beter is, moeten zij ook voor die aanpak en oplossing durven te staan. Politici willen vaak een oplossing die technisch niet goed mogelijk is. Een publieke manager is niet alleen uitvoerder, hij moet ook normatief zaken in perspectief durven zetten, bijvoorbeeld op grond van de professionele kennis in zijn organisatie over verslaafden. Dat je populisme tegengas biedt, is een taak van publieke managers. In die zin heeft hun werk ook een politieke dimensie. Dat is niets nieuws. In de zorg stelt men zich al jaren de vraag en maakt men afwegingen hoe om te gaan met illegalen die onverzekerd zijn en hulp nodig hebben. Een goede publieke manager beseft wat er maatschappelijk van zijn mensen en zijn organisatie verwacht wordt.'

Mirko Noordegraaf

Mirko Noordegraaf (Rotterdam, 1969) is hoogleraar Publiek Management aan de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap. Hij promoveerde in 2000 op het proefschrift Attention! Work and Behavior of Public Managers amidst Ambiguity. Daarvoor kreeg hij in 2001 de 'Van Poelje Jaarprijs' van de Vereniging voor Bestuurskunde (VB). Eerder dit jaar hield hij zijn oratie 'Professioneel bestuur' waarin hij het eerherstel van de publieke manager bepleit. Noordegraaf leidt samen met Bram Steijn van de Erasmus Universiteit Rotterdam het onderzoek Professionals under Pressure. Hij was docent/onderzoeker aan de Erasmus Universiteit, onderzoeker van de onderzoekscommissie Gemeentelijk Vervoerbedrijf Amsterdam (1996), werkte in opdracht van Arie van der Zwan op het ministerie van BZK aan het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Politiezorg en maakte samen met Mark Bovens het rapport voor VNG/Vernieuwingsimpuls over de cultuur in het lokaal bestuur na de introductie van de dualisering (2006).