Het gevecht om grip

Effectmeting sociaal domein nog in kinderschoenen

De colleges van Amersfoort en Haarlemmermeer kregen de afgelopen maanden een tik op de vinger van hun respectievelijke rekenkamers. Belangrijkste rode draad in de bevindingen is dat er onvoldoende informatie beschikbaar is over de resultaten van het in gang gezette sociaal beleid. Er ontbreken indicatoren op basis waarvan het effect kan worden gemeten. Daardoor is sturing niet mogelijk en kunnen raadsleden hun kaderstellende en controlerende taak niet naar behoren uitvoeren.

Amersfoort en Haarlemmermeer staan bepaald niet alleen in hun zoektocht naar een goede manier om de voortgang van de decentralisaties zorg, jeugd en werk te monitoren. De Transitiecommissie Sociaal Domein (TSD) citeerde in haar onlangs verschenen voortgangsrapportage een aantal bijna wanhopige raadsleden. ‘Tot op heden hebben wij geen cijfers en duiding over de kwaliteit van de zorg en ondersteuning ontvangen en dat hebben we hard nodig’, zegt de een. ‘Het is lastig dat wij als raad nog geen goed instrumentarium hebben om echt goed zicht te krijgen hoe het gaat. (…) Ik heb de indruk dat de ambtelijke organisatie daar ook nog geen goede grip op heeft’, meldt een ander. ‘Ik heb wel informatie nodig om te weten of (kwalitatief) goede zorg en ondersteuning is geleverd’, verzucht een derde. Dit raadslid geeft daarbij aan dat de drie Wmo-rapportages die de raad tot nu toe heeft ontvangen, ‘nauwelijks gegevens bevatten over kwaliteit en helemaal geen gegevens over aantallen en financiën’.

Het is belangrijk dat er naar resultaat wordt gekeken, benadrukt de TSD, maar ze vindt ook dat raden niet lijdzaam moeten afwachten waar het college mee komt, maar hun eigen verantwoordelijkheid moeten nemen. ‘Bepaal met elkaar als raad wat je nodig hebt, wat je belangrijk vindt. Bijvoorbeeld over de kwaliteit van zorg en ondersteuning’, aldus de TSD. ‘Vanuit visie, vanuit inhoud, en een proactieve houding en vanuit zowel het perspectief van de burger als van de raad.’

Last but not least moeten raadsleden niet verzanden in details, maar moet de nadruk meer liggen op ‘inhoudelijke kwaliteitscriteria, klanttevredenheid en op maatschappelijk resultaat’.

Matig zicht
Ook een groot deel van de ambtenaren stelt dat er maar matig zicht is op de realisatie van de gemeentelijke ambities; de door TSD geciteerde raadsleden zaten er niet ver naast. Op diverse manieren wordt het beleid weliswaar veelal gemonitord, maar de informatie daaruit is ten eerste nog niet altijd beschikbaar én levert vaak onvoldoende sturingsinformatie op, zo blijkt uit het door I&O Research uitgevoerde onderzoek van Binnenlands Bestuur onder ambtenaren werkzaam in het sociaal domein (zie pagina 24).

Kortom: gemeenten zoeken, worstelen en proberen grip te krijgen op het effect van beleid waar zo’n groot deel van de gemeentelijke begroting jaarlijks naartoe gaat. Het ingewikkelde is dat de effectiviteit van beleid in het sociaal domein lastig is vast te stellen. Want hoe meet je de gewenste ‘vergroting van zelfredzaamheid’, of de ‘versterking van de eigen kracht’? Her en der in het land worden de eerste stappen gezet om de maatschappelijk effecten te kunnen meten, weet Charlotte Hanzon, adviseur participatie en activering van Movisie. Het kennisinstituut onderschrijft het belang om juist naar dat maatschappelijk resultaat te kijken, en ondersteunt dan ook van harte het pleidooi van de TSD.

De afgelopen periode heeft Movisie tien gemeenten op verschillende thema’s begeleid bij het formuleren van daarbij passende outcome- criteria, zoals in Woerden, Haarlem, Apeldoorn en Horst aan de Maas. In de laatste Limburgse gemeente ontwikkelde de gemeente samen met aanbieders en inwoners vijftien outcome-indicatoren rondom het versterken van collectieve kracht, zoals de toename van het aantal bewoners dat wel eens hulp krijgt van vrienden, bekenden of vrijwilligers.

In Woerden, Apeldoorn en Haarlem werden in samenspraak met burgers en aanbieders indicatoren ontwikkeld om de mate van zelfredzaamheid, eigen kracht en zelfregie te meten. Deze maand start Hillegom met een traject rondom mantelzorg. ‘We gaan in een aantal sessies in gesprek met mantelzorgers en zorgaanbieders. We willen van hen horen waaraan behoefte is en van de aanbieders hoe ze daaraan tegemoet kunnen komen’, vertelt de Hillegomse wethouder Annechien Snuif (Wmo, D66). ‘Zelf kan ik wel bedenken dat mantelzorgers bijvoorbeeld respijtzorg willen hebben, maar we willen van henzélf horen waaraan behoefte is.’ Daarna moet een en ander in meetbaar beleid worden vertaald. Een zoektocht, erkent Snuif. ‘Kijken naar outcome is nieuw voor ons.’

Effect
Het mantelzorgtraject is een van de manieren voor de gemeente Hillegom om het effect van beleid te meten, om ‘te borgen dat het beleid dat we als gemeente voor ogen hebben ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd’, benadrukt Snuif. De gemeente heeft ook een Transformatie Agenda Wmo vastgesteld (de beleidsplannen voor de komende jaren) en is samen met buurgemeenten Lisse, Noordwijk. Noordwijkerhout en Teylingen bezig met de ontwikkeling van een Monitor Sociaal Domein.

Snuif: ‘Er zijn heel veel gegevens en cijfers beschikbaar, maar die zijn soms lastig te duiden. In die monitor willen we gegevens combineren. Zo krijgen we de uitvoering van de decentralisaties beter in beeld en kunnen we de effecten van ons beleid in kaart brengen.’ De Gelderse gemeente Oldebroek wil niet alleen verbeterpunten boven tafel krijgen, maar moet meteen ook bijsturen. De gemeente stevent vanaf 2018 af op een jaarlijks tekort van een miljoen euro. Oldebroek heeft een tussenevaluatie uitgevoerd. ‘Op basis daarvan is een aantal verbeteringen geformuleerd. Die worden nu aan de raad voorgelegd’, laat een woordvoerder van de gemeente weten.

Een van die plannen is om meer te investeren in maatschappelijke participatie en preventie, zodat de vraag naar dure en specialistische zorg en ondersteuning in de toekomst minder wordt. ‘We gaan daarbij concrete criteria formuleren om op een later tijdstip beter te kunnen meten’, benadrukt de woordvoerder.

De bevindingen van de tussenevaluatie zijn gebaseerd op de gemeentelijke rapportages Sociaal Domein over 2015 en de eerste helft van 2016, en op ervaringen van medewerkers van het Sociaal Team, het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) en de eigen beleidsmedewerkers. Voor de Rapportages Sociaal Domein worden prestatie- indicatoren gebruikt, zoals het percentage nieuwe Wmo-cliënten dat van een maatwerkvoorziening of van een algemene voorziening gebruikmaakt dan wel op eigen kracht een oplossing vindt.

Een kwart van de nieuwe aanmelders regelt de ondersteuning uiteindelijk zelf of maakt gebruik van een algemene voorziening, zo blijkt. Maar het Oldebroekse streefpercentage ligt op 30 procent. Werk aan de winkel dus. Een van de prestatie-indicatoren voor de Participatiewet is de uitstroom uit de uitkering naar werk of studie. Vorig jaar moest een uitstroom van 14 procent worden gerealiseerd. Dat is gehaald. Voor dit jaar is de ambitie met 2 procent opgeschroefd.

Aanbevelingen
Terug naar Amersfoort en Haarlemmermeer. Vanwege het ontbreken van inzicht in de beleidseffecten is een van de belangrijkste aanbevelingen van de Amersfoortse rekenkamer aan het college om ‘samen met de gemeenteraad meetbare doelstellingen te ontwikkelen die richting geven aan de uitvoering en waaraan prestaties kunnen worden gemeten’.

Ook de rekenkamercommissie van Haarlemmermeer hamert daarop. De gemeente moet nu werk gaan maken ‘van het aansturen van het sociaal domein met behulp van prestatie-indicatoren. Daar hoort bij dat ook streefwaarden worden geformuleerd, zodat de inspanningen van de gemeente meer meetbaar, tijdgebonden en daarmee controleerbaar worden’, aldus de rekenkamercommissie in haar rapport.

Het college van Haarlemmermeer neemt de aanbevelingen niet over. Het is zelf bezig met de ontwikkeling van de Transformeermonitor Sociaal Domein. Zo bepaalt het college straks jaarlijks ‘of we op koers liggen en de ontwikkeling in het sociaal domein zich in de gewenste richting beweegt’, schrijft het college in reactie op het rekenkameronderzoek. De monitor verschijnt dit najaar voor het eerst, met een blik op 2015, en zal daarna jaarlijks verschijnen.

Tellen en vertellen
In Amersfoort neemt het college het rekenkameradvies (‘ontwikkel samen met de gemeenteraad meetbare doelstellingen op strategisch, tactisch en operationeel niveau die richting geven aan de uitvoering en waaraan prestaties kunnen worden gemeten in de gemeentelijke monitor’) wél over. ‘Wij onderschrijven het belang van het werken met doelstellingen op de genoemde niveaus. Hier gaan wij uit van het principe van ‘tellen en vertellen’. Beiden kunnen houvast bieden aan de transformatie die wij voorstaan’, schrijft het college in reactie op het rekenkamerrapport. Het wil samen met de raad gaan bekijken op welke manier tot goede sturing en controle in het sociaal domein kan worden gekomen.

Het college van Amersfoort zit ondertussen zelf ook niet stil. Later deze maand levert het de tweede Monitor Sociaal Domein op; november vorig jaar verscheen de eerste editie. Daarmee onderzoekt de gemeente de effecten van de veranderingen in het sociaal domein. Het onderzoek bestaat uit kwantitatieve informatie (cijfers en indicatoren) en kwalitatieve informatie (zoals ervaringen, de verhalen achter de cijfers).

De monitor 2016 bouwt voort op die van vorig jaar, maar wordt op onderdelen aangevuld. Zo is er een kwalitatief onderzoek in opgenomen naar de situatie van cliënten die vaker een beroep hebben gedaan op eigen kracht en de informele sociale basisinfrastructuur. Doel van dit alles, zo vat de woordvoerder samen: ‘Het volgen van de ontwikkelingen, verantwoording richting gemeenteraad en waar nodig bijsturing van beleid.’

Zoektocht
Gemeenten proberen elk op hun eigen wijze inzicht, en daarmee grip, te krijgen op de effecten van het in gang gezette beleid op het gebied van zorg, jeugd en werk en inkomen. Een zoektocht, die met vallen en opstaan gepaard gaat. Omdat prestatie-indicatoren of streefcijfers lastig zijn te definiëren en nog te weinig zeggen valt over het maatschappelijk effect van het ingezette beleid, zo blijkt uit ervaringen van diverse gemeenten. Het laatste kritische rekenkamerrapport zal dan ook zeker nog niet geschreven zijn. En verzuchtingen van raadsleden – ‘Wat zeggen cijfers nou als je niet met elkaar kan bepalen of je daar tevreden mee bent? Ik mis de duiding’ – zullen evenmin op korte termijn verstommen.