Sleutelen aan de jeugdzorg

De komende jaren moeten maatregelen worden genomen om tot een (financieel) houdbaar jeugdstelsel te komen. Dat zijn het kabinet en de gemeentekoepel VNG overeengekomen. Diverse gemeenten zijn al druk bezig met het op de schop nemen van de jeugdzorg. We spreken er drie.

De gemeentelijke tekorten in de jeugdzorg nopen tot koerswijziging. De arbitragecommissie – die recent een uitspraak heeft gedaan in het langlopende conflict tussen rijk en gemeenten over het jeugdzorgbudget – heeft geoordeeld dat er voor 1 januari een ‘ontwikkelagenda’ 2022-2028 moet liggen. Daarin moeten concrete maatregelen staan die tot besparingen en tot betere sturingsmogelijkheden voor gemeenten leiden. Denk daarbij aan de beperking van de reikwijdte van de jeugdzorgplicht voor gemeenten, aan de invoering van een eigen bijdrage, tariefdifferentiatie of het bevorderen van de uitstroom.

Het demissionaire kabinet en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hebben na het oordeel van de arbitragecommissie besloten er een hervormingsagenda van te maken, die ze samen met zorgaanbieders, professionals en cliëntorganisaties willen opstellen. Veel gemeenten zijn al bezig met veranderingen. Deels vanuit financiële noodzaak, waarbij de nadruk ligt op kostenbesparende maatregelen. Bij andere gemeenten, zoals Leeuwarden, vooral vanuit een intrinsieke motivatie om de jeugdzorg te verbeteren en tegelijkertijd te zorgen dat gemeenschapsgeld zo goed mogelijk wordt besteed.

‘We hebben het geld voor vooral de meest kwetsbare kinderen nodig’, vertelt wethouder Hilde Tjeerdema (jeugd, D66). ‘De afgelopen jaren hebben we vanuit de algemene middelen dertig miljoen euro op de jeugdzorg bijgelegd.’ Dat is onhoudbaar, wil ze maar zeggen. Al tijden wacht de wethouder met smart op de begrenzing van vooral de specialistische jeugdzorg, maar omdat ‘Den Haag’ dat nog niet heeft gedaan, doet Leeuwarden dat alvast maar zelf. Samen met zeventien andere Friese gemeenten, die de inkoopregio Sociaal Domein Fryslân vormen.

‘We hebben ons de vraag gesteld wat nodig is om als gemeente aan de jeugdhulpplicht te voldoen’, zegt Tjeerdema. ‘De eerste jaren hebben we veel vertrouwen gegeven aan aanbieders. We hanteerden het open house-model, waarbij alle aanbieders die aan onze basiseisen voldeden, zich op de markt mochten begeven. Maar veel aanbieders geven hulp die niet nodig is om aan die jeugdhulpplicht te voldoen.’

Ook werd duidelijk dat het aanbod vaak niet aansloot op de behoefte van de jongere of diens gezin. De gehoopte keuzevrijheid voor kinderen en ouders viel dus eigenlijk tegen. Friesland telt nu meer 300 aanbieders.

Nu wordt een aanbesteding voorbereid waarbij de gemeenten met minder aanbieders in zee gaan, die vooral verantwoordelijkheid nemen voor de zwaardere jeugdhulp. Voor ‘lichte’ problemen gaat de deur naar specialistische jeugdhulp dicht. ‘In de hoop uit de financiële stress te komen, gaan we nog meer dan we nu al doen investeren in het voorliggend veld’, aldus Tjeerdema. Denk aan de praktijkondersteuners jeugd bij huisartsen en de sociale wijkteams. Alleen specialistische jeugdhulp wordt regionaal gecontracteerd.

Voor de zwaardere hulp willen de achttien Friese gemeenten meerjarige afspraken maken met een beperkt aantal aanbieders, waarbij partnerschap de kern van de inkoop is. In eerste instantie voor vier jaar, met een optie tot verlenging van nog eens vier jaar. Dit moet onder meer de innovatie ten goede komen.

Zorgcowboys

‘Aanbieders kunnen zich tot begin juli op twee percelen inschrijven: enkelvoudige problematiek (perceel A) of meervoudige problematiek (perceel B)’, legt Eric Schultz uit, strategisch adviseur van de centrumregeling Sociaal Domein Fryslân. ‘De aanbieders die per 2022 een contract krijgen, worden per traject betaald, met periodiek op aanbiedersniveau een afrekening op behaald resultaat. Vooraf worden de te behalen resultaten bepaald, aan de hand van een beperkt aantal profielen.’

Niet alle ondersteuning wordt vanaf 2022 nog geboden. Er gaat een streep door onder meer paardentherapie, een therapeutische hulphond, een vakantiekamp voor kinderen met een beperking, babythuiszorg en kindercoaching. De aanbieders moeten kwalitatieve verslagen maken, waardoor gemeenten beter en eerder zicht krijgen op de effectiviteit van het zorgtraject. De gemeenten kopen alleen jeugdhulp in die bewezen effectief is. Ook wordt paal en perk gesteld aan de winst die aanbieders mogen maken. ‘Vanuit de raad is er steun voor het bestrijden van de zorgcowboys’, aldus Tjeerdema.

Ook Zutphen gooit het roer om. ‘We hebben ons de vraag gesteld voor wie we er echt willen zijn’, stelt wethouder Annelies de Jonge (jeugd, PvdA). ‘Het antwoord: voor de meest kwetsbare groep. En wat hebben zij dan nodig? Meer tijd, meer liefde en meer aandacht.’ Zo’n keuze betekent iets voor andere groepen, realiseert zij zich.

‘We moeten af van het problematiseren en medicaliseren van opvoed- en opgroeiproblemen bij kinderen. Te veel kinderen belanden in jeugdzorg die daar niet horen, waardoor kinderen met zwaardere problemen te lang op de juiste hulp moeten wachten.’

Afbakenen

Net zoals Leeuwarden wil Zutphen met minder aanbieders meerjarige afspraken voor de gespecialiseerde jeugdzorg maken. Nu heeft de gemeente zo’n tweehonderd aanbieders. ‘Het zorgaanbod wordt anders; veel meer vraaggericht dan nu.’ Er worden ook grenzen gesteld aan zorgvormen waarvoor de gemeente betaalt. Samen met andere gemeenten wordt bekeken wat (juridisch) mogelijk is. Als een maatwerkvoorziening eigenlijk onder de Zorgverzekeringswet of de Wet langdurige zorg valt, zal de gemeente de rekening niet meer betalen.

Kortom: het zorgaanbod wordt afgebakend én het beleid aangescherpt. ‘We gaan richtlijnen opstellen wanneer een beroep op algemene voorzieningen aan de orde is en voorgaat op geïndiceerd maatwerk. Ook gaan we de duur en omvang van maatwerk waar mogelijk nader vaststellen’, aldus het Beleidsplan Jeugd gemeente Zutphen 2021-2024, dat nu ter besluitvorming bij de raad ligt.

Daarnaast zet Zutphen vol op preventie in. De komende jaren wordt het budget daarvoor verdubbeld: van 15 naar 30 procent van het jeugdbudget in 2025. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om groepsaanbod voor opvoed- en opgroeiondersteuning en omgaan met een echtscheiding. Ook jongerenstraatcoaches worden in het kader van preventie ingezet en er wordt toegewerkt naar beschikkingsvrije, lichte hulpverlening. Daarnaast wordt de verantwoordelijkheid voor opgroeien en opvoeden gedeeld; met de ouders, het onderwijs en de gemeenschap. Het versterken van de pedagogische samenleving noemt Zutphen dat. Ook de eerste lijn wordt versterkt: zo wordt de samenwerking met onderwijs en huisartsen geïntensiveerd.

Zutphen heeft, net als het gros van de gemeenten, een fors tekort op de jeugdzorg; 10 procent van de totale begroting. Twee jaar lang is wethouder De Jonge in gesprek gegaan met ouders, jongeren, scholen en aanbieders over een koerswijziging. Het beleidsplan is mede ‘van onderop tot stand gekomen’, vertelt een trotse wethouder. In die gesprekken zijn ideeën ontstaan als beschikkingsvrije jeugdhulp in de klas, waarmee nu al wordt gewerkt. ‘Leerkrachten voelen zich gesteund, ouders en kinderen voelen zich niet meer bijzonder [geen ‘stempel’, red] en wij besparen geld.’ Wel wordt goed in de gaten gehouden of deze aanpak niet tot een grotere zorgvraag leidt. ‘Het normale leven moet de kern zijn.’ Uiteindelijke doel van de koerswijziging is om in 2024 te komen tot een verhouding van 70 procent maatwerk en 30 procent algemene voorzieningen.

Data-analist

Directe aanleiding voor Schouwen-Duiveland om in te grijpen in de jeugdzorg was het tekort op het jeugdbudget dat in 2019 ontstond. ‘Dat kwam als een verrassing’, stelt wethouder Paula Schot (SGP), die sinds een half jaar wethouder sociaal domein is. Haar voorganger waarschuwde begin 2020 dat de gemeente afstevende op een tekort van 2,6 miljoen euro. ‘We zijn begonnen om bij zo’n 25 gezinnen te kijken waarom de kosten zo hoog waren.’ Een data-analist dook in de gegevens en kwam erachter dat er veel dubbelingen in de verleende zorg zaten – zorg die ook nog eens door heel veel verschillende hulpverleners werd gegeven. ‘Zo was een gezin met acht verschillende trajecten bezig’, zegt Schot. Onrustig voor het gezin, inefficiënt en duur voor de gemeente. Ook werden gesprekken met aanbieders gevoerd, omdat uit de data bleek dat bepaalde aanbieders altijd de duurste zorg gaven, terwijl anderen juist altijd laag inschaalden.

‘Als dure zorg nodig is, moet die worden gegeven. En een te lage inschaling is ook niet altijd goed voor het kind en het gezin. We hebben met beide typen aanbieders gesprekken gevoerd. We willen passende zorg, en op- en afschalen wanneer dat kan.’ Besloten is minder aanbieders te contracteren en ervoor te zorgen dat slechts één hulpverlener bij een gezin over de vloer komt, die het hele traject bij het gezin betrokken blijft. ‘Zo kunnen we eerder ingrijpen en voorkomen dat duur maatwerk nodig is. Dat is beter voor iedereen’, stelt Schot.

Tot nu toe heeft de gemeente zeven ton op jeugdzorg bespaard – een druppel op de gloeiende plaat, erkent de wethouder. Vorig jaar gaf Schouwen-Duiveland ruim 7,6 miljoen euro uit aan jeugdzorg, het jaar daarvoor 7,8 miljoen en in 2018 ‘slechts’ 6,8 miljoen. De maatregelen die de gemeente nu al heeft genomen en nog gaat nemen, leiden niet meteen tot enorme kostenbesparingen. Net als haar collega’s uit Leeuwarden en Zutphen vindt ook Schot dat het rijk veel meer geld moet vrijmaken. ‘De rek is eruit.’ ‘Om meer grip op de uitgaven, trends en ontwikkelingen te krijgen, is data bij ons het sleutelwoord’, stelt Schot. ‘Data geven inzicht in wat er gebeurt; we kunnen meteen ingrijpen als dat nodig is. Dat is ook voor de kwaliteit van de zorg heel belangrijk.’ Ze heeft dan ook een tip voor andere gemeenten: ‘Neem een data-analist aan.’