‘Eenheidsworst’ in gemeentelijk 3d-beleid

Promotieonderzoek wijst uit: geen lokaal maatwerk

‘Mijn voornaamste bevinding is dat gemeenten maar in beperkte mate zelf echt kunnen sturen in het sociaal domein’, valt bestuurskundige Nils Nijdam maar meteen met de deur in huis. Hij promoveert vrijdag 8 oktober, aan de Erasmus Universiteit Rotterdam op zijn onderzoek naar gemeentelijke sturing op de gedecentraliseerde taken in het sociaal domein. Hij concentreerde zich daarbij op de tegenprestatie in de Participatiewet en de huishoudelijke ondersteuning in de Wmo. ‘Toen ik met mijn onderzoek begon, verwachtte ik veel variëteit tussen gemeenten aan te treffen. Mijn verwachting is helemaal niet uitgekomen, want iedereen deed zo’n beetje hetzelfde.’

Hij komt tot die conclusie na het bestuderen en analyseren van de beleidsvisies van 49 gemeenten en een verdiepingsslag bij vijf gemeenten. Nijdam rondde zijn onderzoek eind vorig jaar af, maar concentreerde zich vooral op de beginjaren van de decentralisaties, 2015 en 2016.

Hij bekeek de wijze waarop gemeenten invulling en uitvoering aan de decentralisaties hebben gegeven vanuit vier sturingsperspectieven. ‘De ene is meer gericht op het correct toepassen van wet- en regelgeving, een tweede is vooral gericht op doelmatigheid en efficiëntie, een derde is gericht op samenwerking met actoren in de omgeving en de vierde is gericht op het aanboren van burgerkracht. Die laatste past heel erg in het straatje van de Participatiesamenleving.’ Vanaf 2013 wordt daar vanuit ‘Den Haag’ op gehamerd. In bestuurskundigentaal wordt bij dat vierde sturingsperspectief gesproken over het perspectief societal resilience. Nijdam vindt overigens dat er beter kan worden gesproken over societal responsibility.

‘Volgens mij moeten we niet spreken over de veerkracht van mensen, maar eerder over verantwoordelijkheid.’ Mensen worden meer op hun eigen verantwoordelijkheid aangesproken, maar lang niet iedereen– zeker de meest kwetsbaren niet – kunnen die verantwoordelijkheid aan, aldus Nijdam.

Perspectief
In de geanalyseerde beleidsdocumenten ontwaarde Nijdam vooral het financiële perspectief (doelmatigheid en efficiëntie) en het perspectief van de burger (aanboren van burgerkracht). In zijn verdiepingsslag koos hij vijf gemeenten uit, die er op één van de vier genoemde sturingsperspectieven uitsprongen (Haarlemmermeer, Zwolle, Oss en Utrecht), en eentje (Den Haag) die er op geen enkel perspectief duidelijk uitsprong. ‘Ik heb in die vijf gemeenten veel ambtenaren en wethouders sociaal domein gesproken. Telkens heb ik de vraag gesteld hoe ze het beleid hebben ingericht en hoe er in de praktijk uitvoering aan wordt gegeven.’

Uit de beleidsanalyse en het verdiepende case-onderzoek kwam onder meer naar voren dat gemeenten echt wel het verschil willen maken, maar dat dit niet goed van de grond komt. ‘Zo sprak ik in Utrecht met de toenmalig directeur sociaal domein. Zij vertelde dat de stad graag stappen wil zetten en de burger meer in zijn kracht wil zetten, maar dat juridische procedures dat proces vertraagden.’ In Utrecht is er tot aan de Centrale Raad van Beroep geprocedeerd over de invulling van de huishoudelijke ondersteuning. De omslag van het hebben van het recht op een voorziening (de Wmo 2007), naar de compensatieplicht van gemeenten, bleek voor zowel gemeenten als de samenleving geen sinecure. Door de rechterlijke uitspraken zijn gemeenten ook wel wat huiverig geworden, denkt Nijdam. ‘Ze kijken dan eerst de kat uit de boom, voordat ze het hele sociaal domein bij wijzen van spreken op zijn kop zetten.’

Ook de financiële krapte heeft gemeenten bij de invulling van het lokale beleid parten gespeeld. Die is de laatste twee jaar goed zichtbaar geworden, maar dat speelde ook al vrij snel na 2015, aldus Nijdam. Zeker als het gaat om de bijstandsbudgetten. ‘Gemeenten, zoals Haarlemmermeer, konden vol inzetten op de begeleiding van werklozen, omdat er maar zo weinig waren. Er was vanwege onder meer Schiphol werk genoeg, dus als je werkloos werd, was er echt iets aan de hand. En kon de gemeente ook echt goed werk maken van een reïntegratietraject. Heel anders was dat in Den Haag, met heel veel werklozen. Daar werden vooral de mensen als eerste geholpen die met een klein zetje weer aan het werk konden’, aldus Nijdam. ‘Daar zit dan dus een bepaalde financiële gedrevenheid in. Het is voor gemeenten financieel aantrekkelijker om iemand vanuit een bijstandsuitkering aan het werk te krijgen, dan iemand een stapje verder te brengen op de participatieladder.’

Tijdsdruk
Naast juridische procedures en het (te) krappe budget dat gemeenten van het rijk voor de gedecentraliseerde taken kregen, speelde – zeker in het begin – de factor tijd. Om die reden deden gemeenten toch min of meer hetzelfde. ‘Zeker in de beginjaren van de decentralisaties waren er gezamenlijke lesdagen, congressen, masterclasses et cetera, vaak georganiseerd vanuit de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en/of het ministerie van Binnenlandse Zaken. Als 3D-ambtenaar heb ik die zelf ook veelvuldig bezocht.’

Nijdam was onder meer senior-beleidsadviseur sociale zaken bij de gemeente Den Haag. ‘Als bleek dat gemeente x of y een mooi inkoopmodel had, dan hup, ging het hele land het op die manier doen. Tijdsdruk speelde mee. De gedachte was: “We volgen gemeenten met goede ervaringen en gaan vooral niet proberen iets nieuws of iets anders uit te denken.”’

De bemoeienis vanuit ‘Den Haag’ heeft ook de variëteit in gemeentelijke beleidsuitvoering beknot, stelt Nijdam. Zo zijn via de wijziging in de Participatiewet in 2015 gemeenten verplicht een tegenprestatie te eisen van hun bijstandsgerechtigden. ‘En denk aan de invoering van het Wmo-abonnementstarief en de AMvB reële prijs Wmo, die leidden tot minimumprijzen voor hulp bij het huishouden. Dat beperkt allemaal de gemeentelijke autonomie om zelf keuzes te maken.’

En dan heeft Nijdam het nog niet over de debatten die in de Tweede Kamer worden gevoerd als er ergens in een gemeente een incident heeft plaatsgevonden, en de verantwoordelijk staatssecretaris of minister tot actie wordt opgeroepen. ‘Ik heb’, zegt hij, ‘nog nooit iemand in Den Haag horen zeggen dat Kamer of ministers zich niet moeten bemoeien met de in 2015 aan gemeenten overgedragen taken. Zo van: “Bel even met een raadslid, want die gaat daar tegenwoordig over.” Als je een taak hebt overgedragen aan een mede-overheid, moet je haar ook de ruimte geven om die taak uit te kunnen voeren. Er is een te grote regelreflex. Als er een thuiszorgorganisatie dreigt om te vallen, is er meteen een roep om een minimumtarief en dan komt er weer een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) aan. Het zou helpen om meer beleidsvrijheid te bieden om op lokaal niveau uitvoering aan de gedecentraliseerde taken te geven. Zodat er wel sprake kan zijn van een eigen lokale maatschappelijke invulling.’

Al deze factoren − rechterlijke uitspraken, financiële krapte, tijdsdruk en Haagse bemoeienis − hebben bijgedragen aan, wat Nijdam noemt, institutioneel isomorfisme. ‘Dat is een situatie waarbij organisaties gaandeweg steeds meer op elkaar gaan lijken.’ De vraag of het de schuld van de rijksoverheid is dat het gemeentelijke ‘3D-beleid’ zo veel op elkaar lijkt, wil Nijdam liever niet beantwoorden. ‘Dan vel ik een normatief oordeel. Ik wil niet over schuld spreken, maar als je je mede-bestuur serieus neemt, moet je wel ruimte bieden.’

Duwen en trekken
Ook in het spanningsveld tussen rijksoverheid aan de ene kant en de lokale participatiesamenleving aan de andere kant hebben gemeenten het niet makkelijk, constateert Nijdam op basis van zijn onderzoek. De positie die gemeenten innemen tussen enerzijds de landelijke rijksoverheid en anderzijds de lokale participatiesamenleving is ‘interessant, moeilijk en spannend tegelijk’, schrijft hij in zijn proefschrift.

‘Interessant omdat gemeenten zich na de veranderingen van 2015 een nieuwe positie dienen te verwerven tussen de landelijke rijksoverheid en de lokale participatiesamenleving in. Moeilijk omdat de ruimte voor gemeenten om die positie te verwerven in de praktijk niet zo groot blijkt te zijn. Spannend omdat als gemeenten zich inzetten om toch die positie te verwerven dit mogelijk kan leiden tot botsingen met de rijksoverheid en de participatiesamenleving als de andere actoren in het speelveld.’

Hij heeft het over duwende en trekkende bewegingen. ‘De landelijke rijksoverheid ‘duwt’ met de decentralisaties taken naar gemeenten, maar ‘trekt’ toch stevig aan de touwtjes als het aankomt op de financiën. De lokale participatiesamenleving ‘duwt’ gemeenten terug door zelf maatschappelijk initiatief te ontplooien en daarmee overheidsdienstverlening te vervangen, maar er is ook een groep minder zelfredzame inwoners die aan gemeenten ‘trekt’ voor sociale voorzieningen.’

De gemeente is geen speelbal, benadrukt Nijdam. ‘Maar gemeenten lopen wel te veel aan de leiband van de rijksoverheid.’ De autonomie voor gemeenten is beperkt. ‘Alles overziend, vind ik dat we beter kunnen spreken over de drie deconcentraties dan drie decentralisaties. De rijksoverheid draagt taken over aan gemeenten, maar geeft wat betreft budget en aanvullende wet- en regelgeving stringent mee “we willen graag dat je het zus en zo doet”.’

Gemeenten moeten in zijn ogen meer ruimte krijgen om zelf te bepalen waar ze naar toe willen sturen. ‘Ze moeten meer financiële armslag krijgen en meer regelruimte. Pas dan krijgen gemeente de mogelijkheid om het verschil te kunnen maken en ook maatwerk te kunnen bieden aan hun inwoners. Daar draait het uiteindelijk bij de decentralisaties en bij gemeentelijke sturing om.’