Burger minder positief dan ambtenaar

Onderzoek vijf jaar decentralisaties

Bijna vijf jaar na de invoering van de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet zijn steeds meer ambtenaren enthousiast over de decentralisaties. Driekwart van de ambtenaren werkzaam in het sociaal domein vindt de overheveling van taken op het gebied van jeugdhulp, maatschappelijke ondersteuning en (arbeids)participatie een (overwegend) goede zaak. Een flinke stijging ten opzichte van eerdere jaren: in 2016 vond 66 procent van de ambtenaren sociaal dat en in 2015 59 procent. Het percentage dat het een slechte ontwikkeling vond, is teruglopen van 22 procent in 2015 naar 13 procent nu.

‘Het heeft echt goed uitgepakt’, stelt Suzan Hagen, afdelingshoofd WIJZ van Losser. ‘We kunnen de zorg dicht bij de mensen organiseren en kijken naar wat echt nodig is.’ ‘Ik vind het nog steeds een goed idee. De lijntjes zijn kort. Door de ondersteuningsvraag te verbinden met het welzijnswerk kun je als gemeente veel meer bereiken’, vindt Cathy Venselaar, beleidsadviseur samenleving in Wijk bij Duurstede.

Ook wethouder Harmke Vlieg (sociaal domein, ChristenUnie) uit Assen was en is nog steeds groot voorstander van de decentralisaties. ‘Het is goed om zo dicht mogelijk bij inwoners zorg en ondersteuning te geven. Als lokale overheid zijn we het beste in staat om een integrale oplossing te bieden.’

Chagrijn
‘Ik ben er nooit enthousiast over geweest en dat ben ik nog steeds niet’, stelt Rob van Nunspeet, gemeentesecretaris van Zeewolde. ‘Veel gemeenten hebben een te kleine schaal om zorg en ondersteuning goed te regelen. Verschillen tussen gemeenten worden bovendien niet geaccepteerd. Leg de uitvoering bij gemeenten, maar bepaal, én betaal, als rijksoverheid het voorzieningenniveau.’

Voor burgers heeft de decentralisatie jeugdzorg minder goed uitgepakt dan die van de Wmo en de Participatiewet, in de optiek van ambtenaren. Bijna een derde van de ambtenaren (32 procent) stelt dat de invoering van de Jeugdwet (grote) positieve gevolgen voor de inwoners heeft, maar dat was drie jaar geleden nog 39 procent. En 30 procent stelt dat de decentralisatie jeugd (grote) negatieve gevolgen heeft; een stijging van 9 procent ten opzichte van drie en vier jaar geleden. ‘De jeugdteams kunnen het werk niet aan’, aldus een respondent. ‘Er is een (te) krap budget beschikbaar om in een stabiele omgeving de juiste hulp aan betrokkenen te bieden’, stelt een ander. Inmiddels willen de ministers De Jonge (VWS) en Dekker (J&V) de decentralisatie van de jeugdzorg deels terugdraaien. Burgers zijn over het algemeen minder positief over de decentralisaties dan ambtenaren, zo blijkt uit het I&O-onderzoek. Kijkend naar de Jeugdwet en de Wmo geeft respectievelijk 5 en 9 procent van de zorggebruikers aan dat de hulp en ondersteuning sinds 2015 is verbeterd. Een aanzienlijk deel ervaart de uitvoering van de taken als een verslechtering: 41 procent bij de Jeugdwet en 35 procent bij de Wmo.

Die percentages liggen wel wat lager dan in 2016, toen bij zowel de Jeugdwet als de Wmo 46 procent aangaf dat de hulp verslechterd is sinds de gemeenten de taken op zich namen. ‘De tevredenheid over de uitvoering is iets gestegen, al vinden nog steeds veel burgers dat de decentralisaties niet goed hebben uitgepakt’, stelt Lisa Nannes, onderzoeker bij I&O Research. ‘Het chagrijn zit ‘m vermoedelijk bij ‘oude cliënten’; mensen die voorheen ondersteuning via de Algemene wet bijzondere ziektekosten (Awbz) kregen. Met name nieuwe cliënten lijken meer tevreden; die hebben de oude situatie niet meegemaakt.’ Dertien procent van de zorggebruikers heeft alsnog een Wmo-maatwerkvoorziening aangevraagd nu er geen inkomensafhankelijke eigen bijdrage meer wordt geïnd, maar een standaardtarief van 17,50 euro per vier weken, zo blijkt uit het onderzoek. De vrees van gemeenten dat die wijziging – opgelegd door het kabinet – tot veel meer aanvragen zou leiden, is hiermee bewezen.

Wachttijden
Opvallend is dat meer sociaal domein ambtenaren die werkzaam zijn bij gemeenten tot 50.000 inwoners, (grote) positieve gevolgen voor burgers ervaren door de decentralisaties jeugd en Wmo dan ambtenaren in grote(re) gemeenten. Een duidelijke verklaring daarvoor heeft I&O-onderzoeker Nannes niet. ‘De verwachting dat kleinere gemeenten meer moeite zouden hebben met het uitvoeren van de taken die horen bij de decentralisaties, komt uit ons onderzoek niet naar voren.’ De meeste klachten binnen de Jeugdwet en Wmo gaan over de toegang tot zorg en de hoeveelheid toegekende zorg. Bij de jeugdzorg komen daarnaast ook veel klachten binnen over wachtlijsten en bij de Wmo over de uitvoering van de zorg en ondersteuning door aanbieders. Bij de Participatiewet komen vooral klachten over de toegang en de informatievoorziening binnen.

De hoeveelheid klachten van burgers is volgens sociaal domein ambtenaren in vergelijking met drie jaar geleden bij zowel de Wmo als de Jeugd- en Participatiewet toegenomen. Nannes vindt het opmerkelijk dat er veel klachten zijn over de toegang tot zorg en ondersteuning. ‘Doel van de decentralisaties was onder meer de toegang tot zorg laagdrempelig te maken. Uit het onderzoek blijkt dat die nog niet optimaal is.’

Jeugdzorg is veruit het grootste zorgenkindje binnen de decentralisaties. Niet alleen stellen meer ambtenaren dan drie jaar geleden dat de Jeugdwet (grote) negatieve gevolgen voor inwoners heeft. Ook de wachttijd voor jeugdhulp is met gemiddeld twaalf weken wachten langer dan bij de Wmo (negen weken). Ruim een op de tien jonge cliënten moet dertien weken of langer wachten voordat er een intake kan plaatsvinden en nog eens dertien weken of langer wachten totdat het hulpverleningstraject daadwerkelijk van start gaat; aanzienlijk langer dan bij de Wmo.

Daarnaast verwacht maar liefst driekwart van de ambtenaren dat komend jaar de grootste knelpunten zich bij de jeugdzorg zullen voordoen. Bijna een op de vijf ambtenaren schat juist in dat de grootste knelpunten bij de Wmo zijn te verwachten. Bij de Participatiewet worden nauwelijks knelpunten verwacht. Budget, toename van het aantal cliënten, wachtlijsten en inkoop specialistische hulp worden als grootste knelpunten in de jeugdzorg aangemerkt. Bij de Wmo staat budget met stip op één, gevolgd door (de gevolgen van) het Wmo-abonnementstarief en de huishoudelijke hulp.

Lekker goedkoop
Een veelgehoord knelpunt is daarnaast de verregaande bemoeienis van het rijk en daarmee de inperking van de gemeentelijke beleidsvrijheid, die grote (financiële) gevolgen voor gemeenten hebben, zo blijkt uit gesprekken met ambtenaren en bestuurders. Als voorbeeld wordt onder meer de invoering van het Wmo-abonnementstarief genoemd. Ook de invoering van de AMvB reële prijs Wmo 2015 speelt gemeenten parten. ‘Het rijk verandert tijdens het spel de spelregels, zonder de daarbij behorende financiën’, aldus de Zwijndrechtse wethouder Tycho Jansen (armoede, financiën, ChristenUnie-SGP). ‘Geef ons beleidsvrijheid of meer geld.’

‘We kunnen door Haagse aanpassingen steeds minder sturen en lijken steeds meer een uitvoeringsloket van de overheid te worden’, moppert wethouder Harmke Vlieg (sociaal domein, ChristenUnie) uit Assen. ‘Het systeem begint vast te lopen’, stelt beleidsadviseur Cathy Venselaar van Wijk bij Duurstede. ‘We hebben echt last van de invoering van het Wmo-abonnementstarief. Mensen hebben hun eigen hulp weggedaan, omdat het ‘lekker goedkoop’ is om het nu via de gemeente te regelen. Dit levert meer werk op voor de wijkteams en het leidt tot meer kosten.’ Daarnaast ontstaan er wachtlijsten, ook vanwege de personeelstekorten in de zorg.

Ook last heeft Wijk in Duurstede van de Wet langdurige zorg (Wlz). ‘Daar geldt nog wel een inkomensafhankelijke eigen bijdrage. Mensen blijven mede daardoor liever in de Wmo.’ Door de vergrijzing en de noodzaak tot langer thuis blijven wonen, wordt de druk op de Wmo alleen maar groter. ‘Het piept en het kraakt’, vat Venselaar samen. Meer ambtenaren zien dezelfde problemen.

Bijstelling beleid
Het gedecentraliseerde beleid is de afgelopen jaren flink door gemeenten bijgesteld. Driekwart van de ambtenaren sociaal geeft aan dat dit bij de Wmo is gebeurd. Volgens zes op de tien ambtenaren is het jeugdzorgbeleid aangepast en volgens 48 procent van de ambtenaren het beleid rondom de Participatiewet. Belangrijkste reden voor aanpassingen in het Wmo- en jeugdbeleid zijn de bezuinigingen die gemeenten hebben moeten doorvoeren. Het beleid is na de aanpassingen in veel gevallen versoberd. Ruim acht op de tien ambtenaren vinden dan ook dat het rijk de budgetten voor de jeugdzorg moet verhogen; dat percentage lag in 2016 op 64 procent. Ook voor de Wmo moet het kabinet met extra geld over de brug komen, vinden bijna zeven op de tien ambtenaren. Dat is fors meer dan drie jaar geleden; toen vonden bijna vier op de tien extra rijksgeld nodig. Bijna de helft van de ambtenaren vindt ook dat het kabinet de beurs moet trekken voor de Participatiewet; evenveel als drie jaar geleden.

De combinatie decentralisaties en bezuinigingen op de budgetten is een ongelukkige geweest, stellen veel respondenten, gevraagd naar de lessen van vijf jaar decentralisaties. ‘De overheveling van rijk naar gemeenten met een generieke korting op de budgetten is veel te rigoureus geweest’, aldus een van hen. ‘Zonder meer geld erbij hadden we niet akkoord moeten gaan met de decentralisaties’, stelt een ander.

Dat beamen stuk voor stuk de ambtenaren en wethouders die Binnenlands Bestuur om een nadere toelichting heeft gevraagd. ‘Het rijk heeft een voertuig geleverd dat één op acht rijdt, en wij moeten één op tien leveren’, zegt gemeentesecretaris Rob van Nunspeet van Zeewolde. ‘We waren vijf jaar geleden onvoldoende voorbereid’, zegt wethouder Frans Schatorjé (zorg en welzijn, EENLokaal) uit Venlo. ‘Het was nieuw en anders; inmiddels hebben we veel geleerd. De kinderziektes zijn eruit. Het was achteraf gezien beter geweest als er met een ingroeiperiode was gewerkt.’ ‘De eerste drie jaar was het echt overleven en zorgen dat alles op de rit zou komen. Nu zijn we echt aan het bouwen. ‘Den Haag’ moet daar niet doorheen gaan fietsen’, stelt een ambtenaar uit een grote gemeente. Daarbij onder meer doelend op de plannen van ministers De Jonge (VWS) en Dekker (J&V) om het jeugdzorgstel op de schop te nemen. Rust, ruimte én voldoende budget is nodig, stellen meerdere ambtenaren en wethouders.

‘We moeten met elkaar het eerlijke gesprek voeren over de financierbaarheid van de zorg. We staan nu veel te veel tegenover elkaar’, vindt Isabel Joosen, strategisch adviseur sociaal domein van Breda. Daarnaast moet volgens haar hoognodig een maatschappelijk discussie worden gevoerd over normalisering en demedicalisering. ‘Sommige dingen horen gewoon bij het leven, de overheid hoeft niet bij alles meteen hulp te bieden.’ Meer dan nu gebeurt, moet van elkaar worden geleerd, vindt een ambtenaar uit het oosten van het land. ‘Welke aanpak is het meest effectief en wat zijn succesfactoren van beleid. Die kennis moeten we veel meer dan nu delen met elkaar.’

Verantwoording
Aan het onderzoek hebben ruim 500 ambtenaren en wethouders meegewerkt. Daarnaast is een vragenlijst in het I&O Research Panel uitgezet. Vanuit dit panel hebben bijna 2.000 burgers de online vragenlijst ingevuld. Het onderzoek is tussen half en eind oktober uitgevoerd. In november heeft een aantal respondenten mondeling een toelichting gegeven. Niet alle geïnterviewden wilden met naam en toenaam worden genoemd. De namen zijn bekend bij de redactie.