Geen bonnetjes, geen sturing

Zonder facturen is monitoring in de jeugdzorg onmogelijk. De redenen van het uitblijven van bonnetjes zijn divers, maar de gevolgen groot. Voor onder meer de inkoop en innovatie, maar ook voor de gemeentelijke jaarrekeningen.

Met de handen in het haar zitten ze, de vijf gemeenten in de regio Zuidoost-Utrecht. Al in april vorig jaar vreesden Bunnik, De Bilt, Wijk bij Duurstede, Utrechtse Heuvelrug en Zeist in de financiële problemen te komen. De krappe 42 miljoen euro die de regio voor de jeugdzorg op haar gezamenlijke rekening kreeg gestort, zou onvoldoende zijn, meldde de regio aan ‘Den Haag’. Zeker gezien het relatief hoge gebruik van de zwaarste vorm van jeugdzorg.

De regio vermoedde toen al dat er een bug zat in de historische gegevens uit 2012 waarop de budgetten voor dit jaar werden gebaseerd, maar kon het nog niet bewijzen. ‘We namen als regio onze verantwoordelijkheid en kochten voldoende zorg in, zonder voldoende budget’, vertelt Jorrit Eijbersen, wethouder in Bunnik en voorzitter regionale stuurgroep sociaal domein Zuidoost-Utrecht.

Nu zitten ze met de gebakken peren. De regio stevent dit jaar en in 2016 af op een tekort van minimaal ruim zes miljoen euro. Dit betreft alleen nog maar de kosten die de gemeenten maken voor jongeren met ernstige problematiek die in een jeugdinstelling verblijven. ‘In die zwaarste jeugdzorg zit het grootste risico en daar is het meeste geld mee gemoeid.’ Ook op de overige jeugdzorg worden tekorten gevreesd, maar wegens het ontbreken van facturen is daar nog geen zicht op.

Het verzamelen van informatie over het werkelijke zorggebruik in de zwaarste jeugdzorg was een hels karwei. ‘Het was trekken, sleuren en duwen om de gegevens boven tafel te krijgen’, stelt Eijbersen. De regio Zuidoost-Utrecht werd op 1 januari verantwoordelijk voor jongeren die tot de decentralisatie onder verantwoordelijkheid van het rijk, de zorgverzekeraars en de provincie vielen. De zorg wordt geleverd door een krappe dertig grote zorginstellingen. Bij al deze partijen moesten gegevens worden opgehaald. Want die kwamen niet vanzelf, of ze klopten niet.

Brandbrief
‘Omdat we als regio garant staan voor de continuïteit van zorg, bleven de instellingen de zorg leveren en kregen ze hun geld op basis van bevoorschotting’, zegt Eijbersen. Met de nu zelf bijeengesprokkelde gegevens staat de omvang van het probleem zwart op wit. De regio heeft opnieuw een brandbrief gestuurd aan verantwoordelijk staatssecretaris Martin van Rijn (VWS, PvdA) om tot een oplossing te komen. ‘Het gaat namelijk niet alleen om 2015, maar ook om 2016. Dit jaar wordt uitgegaan van gegevens over 2012, voor 2016 van gegevens over 2013. Die zijn onjuist aangeleverd vanuit zorgaanbieders, wat het probleem verklaart. Voor 2017 gaat het verdeelmodel uit van werkelijke gegevens over 2015. Dan zijn onjuiste historische gegevens niet meer aan de orde.’

Het is echter niet alleen een financieel probleem, benadrukt Eijbersen. ‘We moeten nu voor 2016 zorg inkopen, ook met andere regio’s. Het maken van afspraken is in deze financieel onzekere situatie haast onmogelijk geworden. Je kunt je huis niet verzekeren als het in brand staat.’ Voor november moeten de gemeentelijke begrotingen echter worden vastgesteld en per 1 januari moet ook de continuïteit van zorg voor 2016 zijn geborgd.

Daarnaast is het in een situatie als deze ondoenlijk om over vernieuwing van de zorg te spreken. ‘Instellingen weten nu niet of ze volgend jaar nog wel zorg kunnen verlenen. Die hebben wel wat anders aan hun hoofd dan met ons mee te denken over innovatie.’ Met andere woorden: ‘De tekorten zetten het systeem en de gedachte achter de transformatie onder enorme druk. Het gesprek over innovatieve zorg en/of minder zware hulp, dat onze gemeenten samen ingezet hebben, dreigt te verzanden’, schrijft de regio in haar brandbrief aan Van Rijn.

Zenuwachtig
Zonder bonnetjes dus geen zicht op zorggebruik, geen zicht op de daarmee gepaard gaande kosten, geen zicht op vernieuwing, geen zicht op vermindering van het zware en dure gebruik van zorg. Kortom: geen sturingsinstrument. De vijf gemeenten in de regio Zuidoost-Utrecht staan hierin niet alleen. Heel veel gemeenten weten nog helemaal niet waar ze financieel aan toe zijn, stelt Machteld Koelewijn, partner bij BMC. Wethouders worden dan ook flink zenuwachtig, ‘zeker ook met de begrotingsbehandeling op komst’.

Ze voorspelt dat veel wethouders de komende tijd van kleur zullen verschieten. ‘Veel gemeenten hebben het eerste half jaar gewerkt met bevoorschotting. Vanaf nu komen de facturen binnen.’ Daarmee wordt langzaam duidelijk hoe de vlag erbij hangt. Vanuit de behoefte om grip te krijgen en vanwege het ontbreken van een integrale − landelijke − monitor hebben veel gemeenten gegevens uit alle gaten en hoeken handmatig op elkaar gelegd, weet Koelewijn. Zoals gegevens van wijkteams, van zorgaanbieders (voor zover aanwezig) en vanuit bovenregionale (provinciale) monitoren. Het levert echter geen compleet en integraal beeld op.

Zuidoost-Utrecht zit met Limburg, de Veluwe en Zuidoost-Brabant ook nog eens in een afwijkende situatie. Het zijn regio’s met veel instellingen waar zware, dure jeugdhulp wordt geboden en waar sprake is van voogdijschap dat bij de instelling is belegd. De kosten zijn voor rekening van de gemeente waar deze instellingen zijn gevestigd. Zij hebben het volgens Koelewijn daarom financieel lastiger dan gemeenten waar dat niet zo is. Niet alleen omdat aanbod vraag creëert, maar ook omdat gemeenten die een betere mix hebben van zware en lichtere zorg, beter kunnen schuiven met de budgetten.

Nu het eerste jaar een eind op weg is, wordt de behoefte aan monitoring steeds urgenter. Financiële monitoring, wel te verstaan, al noemt Koelewijn het liever bedrijfsmatige monitoring. Koelewijn: ‘Monitoring op effecten, de inhoudelijke kant dus, komt nog helemaal niet van de grond.’ Ze vindt het onbegrijpelijk dat KING en de VNG nog steeds geen integrale monitor hebben opgeleverd, terwijl gemeenten daarvoor wel hebben betaald. VNG-directeur Jantine Kriens weerspreekt de kritiek. ‘Wij komen onze afspraken na en bouwen een heel nieuw systeem met een bewuste fasering. De gegevens die we in de monitor opnemen waren er op 1 januari nog helemaal niet. Die informatie hadden gemeenten nog niet van het rijk ontvangen. En nog zijn cijfers over aantallen mensen in zorg, zoals de jeugdzorg en beschermd wonen, er niet.’ Het belang van de monitor is groot, benadukt Kriens. ‘We kunnen een integraal inzicht bieden, dat er voorheen niet was.’

Onvoorziene effecten
Voor wethouder Eijbersen zit de kern van het probleem met name in de systematiek van het verdeelmodel. ‘Vooral de onvoorziene effecten die het overdragen van de jeugdzorgtaken aan de gemeenten met zich mee brengen. Daarbij moet je denken aan zaken als voogdij en de verhuizing van ouders naar de gemeente waar hun kind in een instelling zit. En het feit dat de ene regio voor kinderen eerder naar een zorgkader zoekt dan naar een justitieel kader, terwijl dat elders andersom ligt. Ik denk dat het goed zo zijn als de staatssecretaris al die zaken nog eens grondig bekijkt.’

Eijbersen en zijn collega’s in Zuidoost-Utrecht zijn niet de enigen die zich zorgen maken. De Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) doet dat ook. En niet alleen over het gebrek aan inzicht in de kosten voor de jeugdzorg, maar ook voor de Wmo 2015 en de Participatiewet, stelt NVRR-voorzitter Jan de Ridder. Het uitblijven van facturen zal zich wreken bij de vaststelling van de gemeentelijke jaarrekeningen, voorspelt De Ridder. ‘Het is belangrijk dat gelden betrouwbaar worden besteed.’ Als er geen waarheidsgetrouw beeld van de financiën kan worden gegeven, zullen accountants geen goedkeurende verklaring afgeven.

Dat risico bestaat zeker, stelt Rein-Aart van Vugt van Deloitte Accountants. Ook de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) waarschuwt daarvoor. Een belangrijk risico is dat gemeenten ‘de juistheid en rechtmatigheid van de uitgaven niet kunnen controleren. Met name de controle of de prestaties overeenkomstig beschikking en overeenkomsten zijn geleverd, is een knelpunt’, aldus Van Vugt. Het tijdig binnenkrijgen van alle facturen en afrekeningen is belangrijk. ‘Als een gemeente niet op tijd haar facturen heeft, heeft zij geen inzicht in budgetuitnutting. Dit zou een financieel risico voor de gemeente kunnen betekenen’, vult zijn collega Anita Mikulic-Noordermeer aan.

Uiteindelijk brengt het ook risico’s voor cliënten met zich mee. ‘Gedacht aan worden beperktere toegankelijkheid van zorg, kwaliteit van zorg en zorgcontinuïteit.’ Gezien deze risico’s en ook die bij de persoonsgebonden budgetten (pgb’s) is het risico reëel dat geen goedkeurende verklaringen kunnen worden afgegeven, aldus Van Vugt. Hoewel hij nog geen inzicht heeft in de omvang van het probleem, kan het volgens hem om veel gemeenten gaan.

De rekenkamers van de G4 en de Algemene Rekenkamer hebben meerdere keren gewaarschuwd voor het ‘controlegat’ bij de decentralisaties, onder meer in Binnenlands Bestuur. President van de Algemene Rekenkamer Arno Visser wil in dit stadium geen reactie geven op de problematiek zoals die in Zuidoost-Utrecht speelt. De Ridder stelt dat de door de G4 aangekaarte risico’s – zoals de wel ingeboekte, maar tegenvallende besparingen − ‘er niet minder op zijn geworden’.

‘Ik wil niet zwartepieten’, benadrukt de Bunnikse wethouder Eijbersen. ‘Ik wil vooral een oplossing.’ Die ligt in de ogen van zijn regio ‘in een herverdeling van de middelen die aansluit bij wat er reëel gebeurt. En wel op zeer korte termijn, zodat wij alsnog samen met andere regio’s kunnen inkopen en zo de zorg voor onze kinderen kunnen waarborgen.’