Veiligheid voorop

Gemeenten bundelen de krachten bij de inkoop van zorg en ondersteuning. Eerst draait het om op safe spelen, mooie plannen zijn voor later. ‘We sturen op visie en voorwaarden, niet op de wijze waarop.’

Achttien gemeenten in Zuidoost-Brabant zijn in zee gegaan met Bureau Inkoop en Aanbestedingen Zuidoost-Brabant (Bizob). Ook een aantal andere Brabantse gemeenten riep de hulp in van Bizob dat tien jaar geleden is opgezet door directeur Marcel Stuijts. Riolering, softwarelicenties, hulp bij het huishouden, kantoorartikelen, strooizout en onderhoud en beheer van de openbare verlichting – al jaren koopt Bizob dergelijke diensten en producten in voor de Brabantse gemeenten. Nu zijn daar de Wmo 2015, de jeugdzorg en de re-integratie bijgekomen.

Bizob tekent met name voor de strategische en technische inkoop, en in mindere mate voor de ‘nazorg’: de check of de contractant − zorginstelling, leverancier hulpmiddelen − zich aan de gemaakte afspraken hield. Stuijts: ‘Al willen steeds meer gemeenten dat we ook daar een vinger aan de pols houden.’

Bizob gaat aan de slag op basis van de gemeentelijke beleidsplannen over de inrichting van de zorg en ondersteuning vanaf 2015. Liefst zit Bizob al eerder aan tafel: als de beleidsplannen in wording zijn. ‘Hoe smarter de doelen worden geformuleerd, hoe scherper het programma van eisen en later het contract kan worden opgesteld’, benadrukt Stuijts. Dat is weer belangrijk bij de controle achteraf: heeft de aanbieder geleverd wat contractueel is afgesproken.

Maar goed, terug naar het begin. De beleidsplannen worden door de medewerkers van Bizob ontrafeld en vertaald naar deelproducten. Neem de Wmo, waarvoor niet alleen algemene voorzieningen moeten worden ingekocht (rolstoelen, huishoudelijke hulp, dagbesteding), maar ook individuele (maatwerk)voorzieningen. Datzelfde geldt voor de jeugdzorg, waarbij zowel heel gespecialiseerde zorg als vaker voorkomende zorg (kortdurend verblijf, begeleiding) moeten worden geregeld. Stuijts: ‘Bij elk deelproduct bekijken we vervolgens welk inkoopmodel, welke bekostingssystematiek en welke aanbestedingsvorm daar het beste bij past.’

Rolstoelen
En voor elk deelproduct kan de aanpak totaal anders zijn. Voor de inkoop van rolstoelen kan met een gerust hart voor een openbare aanbesteding en prestatiebekostiging worden gekozen. Stuijts: ‘Het product en de aanbieders zijn bekend en er kan goed op prijs worden geselecteerd.’ Gespecialiseerde jeugdzorg is een ander verhaal. De markt en de aanbieders zijn voor gemeenten nu nog veelal onbekend terrein, de kosten hoog en de (politieke) risico’s groot. ‘Veel gemeenten kiezen er dan ook voor om met bestaande aanbieders is zee te gaan.’ Hier past bijvoorbeeld beschikbaarheidsbekostiging bij, waarbij een budget wordt verstrekt voor het in stand houden van een voorziening.

Het puzzel- en uitzoekwerk van Bizob belandt uiteindelijk in een voorstel aan de gemeenten. Om bijvoorbeeld te kiezen voor bestuurlijk aanbesteden, of juist voor een openbare aanbesteding. Als de gemeente het advies overneemt en groen licht geeft, gaat Bizob aan de slag met het programma van eisen, de aanbesteding, de beoordeling, gunning en het contract.

Transformatie
Er valt Stuijts een aantal zaken op. Gemeenten spelen volgens hem niet alleen voor de jeugdzorg, maar ook voor de Abwz-zorg die straks onder de Wmo komt te vallen, voor 2015 op safe. Ze gaan veelal met de huidige aanbieders en hun beproefde ‘producten’ in zee. ‘Gemeenten kunnen nog niet goed overzien wat er precies op ze afkomt, welke zorg en ondersteuning ze nodig hebben en welke zorgaanbieders dat op welke manier kunnen leveren.’ 2015 wordt kortom door veel gemeenten als overgangsjaar gebruikt. Als de gemeenten het speelveld, de zorgbehoevenden, aanbieders en het aanbod beter kunnen doorgronden, gaat dat zeker veranderen, voorspelt Stuijts. Zoetjesaan zal een verschuiving gaan plaatsvinden: zorg die nu als gespecialiseerd en risicovol wordt gezien, kan straks onder meer routinematige en daarmee goedkopere zorg en ondersteuning worden geschaard. Ook zullen gemeenten op den duur − de een sneller dan de ander − met andere aanbieders in zee gaan en met andere zorgvormen gaan experimenteren. ‘Pas dan breekt de periode van transformatie aan.’

De gemeenten Alphen aan den Rijn, Nieuwkoop en Kaag en Braassem gooien het over een andere boeg. Onder de noemer ‘Sociale Participatie’ besteden de drie samenwerkende gemeenten de Wmo 2015, een deel van de ‘oude’ Wmo/welzijnstaken en de Participatiewet maatschappelijk aan. De drie gemeenten gaan met één aanbieder – of combinatie van aanbieders − in zee. Een bewuste keuze. ‘We maken met een hoofdaannemer of samenwerkingsverband afspraken. Door het in één pakket, integraal aan te besteden, krijgen onze inwoners die ondersteuning nodig hebben straks ook één integraal aanbod’, verduidelijkt Rike van Oosterhoudt, programmamanager bij de gemeente Alphen aan den Rijn en tevens projectleider voor het inkooptraject van de drie samenwerkende gemeenten. Eind mei wordt de aanbesteding op TenderNet gepubliceerd. De jeugdhulp wordt in groter regionaal verband (Holland Rijnland) ingekocht. Voor de aanbesteding sociale participatie gaan de drie gemeenten geen dik bestek schrijven. ‘We geven veel ruimte aan het veld. We sturen op visie en voorwaarden, maar niet op de wijze waarop. Dat is niet onze expertise, maar die van de aanbieders’, aldus Van Oosterhoudt. ‘Wij kunnen bijvoorbeeld niet beoordelen of het goed is om dementerenden samen met mensen met een verstandelijke beperking dagbestedingsactiviteiten te laten doen of juist niet.’

Net als veel andere gemeenten in het land hebben de drie gemeenten de afgelopen periode diverse marktverkenningen georganiseerd. ‘Daar hebben we onze visie uiteengezet en het veld voorbereidt op de komende veranderingen.’ De visie komt er op neer dat de gemeente inspringt als een inwoner zijn leven en huishouden niet meer zelfstandig kan organiseren, ook niet met behulp van zijn sociale omgeving. De gemeente biedt dan een vangnet. Van groot belang vinden de drie samenwerkende gemeenten dat er een goede verbinding wordt gelegd tussen algemene voorzieningen en maatwerkvoorzieningen. Verder wordt straks gestuurd op maatschappelijke effecten en het budget.

Hoopvol
Bij de marktverkenning was het niet alleen ‘zenden’, benadrukt Van Oosterhoudt. ‘We wilden ook weten hoe de partijen tegen onze ideeën aankijken. Ons is duidelijk geworden dat niemand in zijn eentje het hele aanbod kan bieden. Men moet verbanden gaan creëren of met onderaannemers gaan werken.’ Van Oosterhoudt heeft er goede hoop op dat er straks mooie plannen bij haar op tafel komen te liggen, waar ook ruimte is voor vernieuwing.

De plannen van de aanbieders worden eerst schriftelijk beoordeeld en daarna in interviews. ‘Wij gaan de aanbieders stevig aan de tand voelen. We willen weten wat ze gaan doen, wat de risico’s zijn, hoe die worden beheerst en ook wat de kansen zijn. Via een persoonlijk gesprek krijgen we, naast de papieren onderbouwing, echt zicht of het aanbod goed doordacht is en of het de totale vraag dekt. We willen weten waarom de aanbieder ervan overtuigd is dat het gaat lukken.’ Voor de keuze voor een aanbieder, de ruimte die wordt gegeven en de toets op de plannen hebben de gemeenten zich laten inspireren door de methodiek van best value − ook wel ‘prestatie-inkoop’ genoemd − en die naar eigen inzicht aangepast.

De negen gemeenten van de regio Nijmegen (Druten, Beuningen, Wijchen, Nijmegen, Heumen, Groesbeek, Ubbergen, Millingen aan de Rijn, Mook en Middelaar) trekken wél samen op bij de inkoop- en aanbesteding van de Wmo en de jeugdzorg, maar doen niet alles samen. ‘Lokaal wat lokaal kan en regionaal waar nodig’, vat de Nijmeegse wethouder Bert Frings (zorg & welzijn, GroenLinks) samen. Er wordt onderscheid gemaakt tussen lokaal en regionaal aanbod en daarbij passende − verschillende − typen aanbesteding- en bekostigingsmodellen.

‘Wat lokaal kan worden uitgevoerd, wordt door de afzonderlijke gemeenten gecontracteerd. Denk daarbij aan de huidige Wmo-taken en de nieuwe taken inloop en dagbesteding voor ouderen. Het gaat hier om wijkgerichte zorg waarbij lokale, in de wijk bekende aanbieders, precies weten wat nodig is’, aldus Frings.

De afzonderlijke gemeente kiest straks zelf de aanbestedings- en bekostigingsvorm. ‘De gespecialiseerde zorg zoals jeugdbescherming en jeugdreclassering moet je nooit in je eentje doen, daar heb je massa voor nodig’, vervolgt Frings. Daarom kopen gemeenten deze zorg wel regionaal in. De kosten ervan worden samen opgebracht. Met aanbieders van deze gespecialiseerde zorg worden subsidieovereenkomsten gesloten.

Eigen accenten
Een derde ‘blok’ wordt wel gezamenlijk, gebiedsgericht aanbesteed. Het gaat hier bijvoorbeeld om (specialistische) ontwikkelingsgerichte dagbesteding, kortdurend verblijf en ambulante trajecten. Frings: ‘Veelal zijn hier nu dezelfde aanbieders actief, maar willen gemeenten of wijkteams zelf accenten leggen.’ En dus is de regio in zeven percelen opgedeeld, die afzonderlijk maar als delen van een groter geheel worden aanbesteed. De aanbieder, of het consortium van aanbieders, tekent voor het hele palet aan zorg en ondersteuning. De ‘hoofdaannemer’ richt zich vooral op kwaliteit, innovatie, ontschotting en samenwerking. ‘We willen meer op samenwerking dan op concurrentie sturen’, verduidelijkt Frings. Hoe de zorg en ondersteuning wordt geregeld, laten de gemeenten min of meer aan de aanbieders over. Een ontwikkelgerichte of, anders gezegd, integrale benadering is het uitgangspunt. De resultaten worden nauwlettend in de gaten gehouden.

De negen gemeenten geven nadrukkelijk ook ruimte aan kleine aanbieders. ‘De bulk onder het derde blok zal door consortia worden uitgevoerd. Een deel van het budget wordt gereserveerd voor lokale aanbieders.’ Hiermee komen de gemeenten in de ogen van Frings tegemoet aan de veelgehoorde kritiek dat kleine, innovatieve aanbieders bij de decentralisaties geen voet tussen de deur krijgen. ‘Wij willen juist wel innovatie. Ons uitgangspunt is dat we per januari 2015 niet alleen de transitie, maar ook de transformatie vormgeven.’

Zodra de negen colleges het eens zijn over de inhoud van de bestekken, de wijze van aanbesteding en de financieringssystematiek wordt de aanbesteding gepubliceerd. Dit zal naar verwachting in de loop van juni zijn. Tot begin september kunnen offertes worden uitgebracht. In november worden de contracten voor in principe één jaar getekend, met de mogelijkheid tot verlenging van twee keer een jaar.