Baas in eigen schoolgebouw

Sinds de gemeenten op 1 januari 1997 verantwoordelijk werden voor de onderwijshuisvesting, is er heel wat af geruzied met de schoolbesturen. Over wie er verantwoordelijk is voor het vervangen van het zand in de zandbak bijvoorbeeld. Hoort dat bij het onderhoud van de buitenruimte, dan draait de gemeente op voor de kosten. Maar als de zandbak tot de leermiddelen wordt gerekend, moet de school het nieuwe zand betalen. Het klinkt tobberig, maar voor veel schoolbesturen en gemeenten zijn het heel serieuze kwesties. Zelfs over de schilderkosten van nieuwe kozijnen en de vergoeding van de rubberen tegels onder een speelrek is in het verleden tot aan de Raad van State geprocedeerd.

 

In het voortgezet onderwijs horen geschillen over de grens tussen binnen en buiten onderhoud tot het verleden, want daar zijn de schoolbesturen sinds 2005 verantwoordelijk voor al het onderhoud. Maar daarmee is getouwtrek niet ten einde. Want valt het herinrichten van de mediatheek of de uitbreiding van een technieklokaal onder groot onderhoud of is het een verbouwing die de gemeente hoort te betalen?

 

Deze 'grensconflicten' zijn niet eens het belangrijkste probleem. De jaarlijkse aanvraagprocedures voor nieuwbouw, een noodlokaal of een verbouwing, worden door schoolbesturen een tombola genoemd. Terecht, blijkt uit de vijfde en recentste Monitor onderwijshuisvesting die Research voor Beleid in 2006 in opdracht van het ministerie van Onderwijs opstelde. Want ondanks de minutieuze verordeningen waarin gemeenten gedetailleerd aangeven op welke vergoedingen een school kan rekenen, werd in 2004 bijna veertig procent van de aanvragen afgewezen. In dertien procent van de gevallen omdat het geld op was en niet omdat de aanvraag niet aan de eisen in de verordening voldeed.

 

Maar de grootste steen des aanstoots voor scholen is dat gemeenten niet al het geld voor onderwijshuisvesting daaraan ook uitgeven. In 2004 gaven ze gezamenlijk 1,23 miljard euro uit aan schoolgebouwen, zestig miljoen (vijf procent) minder dan beschikbaar was via het gemeentefonds. Bij 86 procent van de gemeenten is sprake van onderbesteding, veertien procent geeft juist meer uit. Uit de monitor van Research voor Beleid blijkt dat vooral de middelgrote gemeenten geld overhouden. De vier grote steden geven juist meer uit dan er binnenkomt.

 

Het wordt daarom tijd dat scholen baas in eigen huis worden, vindt de VO-raad, de brancheorganisatie van het voortgezet onderwijs. 'Doordecentralisatie' heet dat in het onderwijsjargon, want de operatie waarbij het rijk de schoolgebouwen overdroeg aan de gemeenten heette al 'territoriale decentralisatie van onderwijshuisvesting'.

 

Eigen belang

 

De VNG vindt juist dat de onderwijshuisvesting bij gemeenten in goede handen is. Door geldstromen te bundelen kunnen gemeenten multifunctionele schoolgebouwen neerzetten die door meerdere maatschappelijke organisaties gebruikt worden. Natuurlijk zijn er gemeenten die niet voldoende investeren in schoolgebouwen, maar daar tegenover staan gemeenonderwijs ten die veel extra geld uitgeven aan huisvesting.

 

Den Haag bijvoorbeeld. 'Dit jaar is er voor het programma onderwijshuisvesting bijna vijftig miljoen euro beschikbaar, terwijl er omgerekend maar twintig tot vijfentwintig miljoen via het gemeentefonds binnenkomt', stelt Aad Voet, senior beleidsmedewerker onderwijshuisvesting. Doordecentralisatie is op het Haagse gemeentehuis geen gespreksonderwerp. De gemeente bewaakt de goede spreiding van het onderwijsaanbod en het huisvestingsbeleid is daarbij het belangrijkste sturingsinstrument. 'Als je die verantwoordelijkheid overdraagt aan de schoolbesturen, loop je het risico dat het eigen belang van de scholen de boventoon gaat voeren. Efficiënt gebruik van de schoolgebouwen en een verantwoorde inzet van gemeenschapsmiddelen komen dan in het gedrang. Zo zou het kunnen gebeuren dat drie vmbo-scholen een afdeling autotechniek beginnen die geen van allen levensvatbaar zijn', stelt Voet.

 

De ervaring die de gemeente Haarlem heeft opgedaan met doordecentraliseren, onderstreept de Haagse opvattingen. In 1997 besloot Haarlem de verantwoordelijkheid voor de onderwijshuisvesting meteen door te geven aan de scholen. 'Dat was een politieke beslissing. De gemeente vond dat die verantwoordelijkheid bij de scholen thuishoorde. Daarin was Haarlem echt uniek. We waren in die tijd de enige die doordecentraliseerde', weet Seakle Satter, beleidsmedewerker onderwijshuisvesting.

 

De gemeente bleef eigenaar van de gebouwen, maar het huisvestingsbudget werd in zijn geheel doorgesluisd naar de scholen. De scholen werden zelf verantwoordelijk voor het onderhoud, renovatie en nieuwbouw. Een uitzondering werd gemaakt voor onvoorziene uitgaven, daarvoor trok de gemeente extra geld uit. Een commissie die bestond uit vertegenwoordigers van de schoolbesturen, beoordeelde op basis van eigen criteria of een kostenpost onvoorzien was. De gemeente had dus geen invloed op de besluitvorming maar moest wel veelvuldig de portemonnee trekken.

 

Vorig jaar heeft Haarlem besloten de doordecentralisatie gedeeltelijk terug te draaien. De gemeenteraad had door de doordecentralisatie geen zicht meer op de besteding van de middelen voor onderwijshuisvesting en eiste meer transparantie. Ook het inzicht in de bouwkundige staat van de gebouwen ontbrak. En de gemeente had ook geen invloed meer op de spreiding van de voorzieningen. Leegstaande lokalen konden bijvoorbeeld niet meer toegewezen worden aan scholen met ruimtegebrek. 'Terwijl wij voor de ene school noodlokalen neerzetten, stonden elders, bij andere scholen, klaslokalen leeg', vertelt Satter.

 

Blanco cheque

 

Haarlem wil nu een tweesporenbeleid gaan voeren. Het onderhoud van de gebouwen wordt volledig de verantwoordelijkheid van de scholen, maar de beslissingen over nieuwbouw en uitbreiding worden voortaan weer door het gemeentebestuur genomen. 'De gemeente wil de regie terug. Door de oude overeenkomst stonden we volstrekt buitenspel', aldus Satter. 'Wij moesten budget leveren voor nieuwbouw, terwijl we helemaal geen invloed meer hadden Noodlokaal van het Prisma College in Breda. De stad telt er in totaal tachtig op de beslissingen daarover. Dat kan natuurlijk niet.' De gemeenteraden in Breda en Nijmegen hebben vorig jaar juist ingestemd met volledige doordecentralisatie. Onafhankelijk van elkaar lijken ze een derde weg te hebben gevonden waarbij scholen baas in eigen huis zijn, maar het gemeentebestuur juist meer invloed krijgt op het onderwijsbeleid van scholen.

 

In Nijmegen nemen de schoolbesturen tachtig gebouwen in het voortgezet en basisonderwijs over van de gemeente. Ze betalen daar de boekwaarde van tachtig miljoen voor. Het huisvestingsbudget is met twee miljoen verhoogd naar 13,9 miljoen euro per jaar en wordt verdeeld over de scholen. Scholen bepalen zelf hoe ze het geld besteden. 'Maar wij schrijven geen blanco cheque uit', stelt Eric Peperkamp, hoofd huisvesting maatschappelijke voorzieningen.

 

'We laten de scholen niet los. We hebben prestatieafspraken gemaakt met de scholen en die zijn vastgelegd in een convenant dat onderdeel uitmaakt van de doordecentralisatie-overeenkomst. Die afspraken gaan bijvoorbeeld over het tegengaan van segregatie, het aanpakken van schooluitval en de centrale aanmelding van leerlingen. Ook hebben we vastgelegd dat de scholen de komende veertig jaar zeventig procent van hun gebouwen vernieuwen en de rest renoveren.' Voor een goede spreiding van het onderwijs zijn er ook waarborgen. 'We hebben vastgelegd dat de schoolbesturen in elke wijk ten minste één basisschool in stand houden', aldus Peperkamp.

 

Conflicten

 

In Breda richten de schoolbesturen een coöperatie op die eigenaar wordt van de schoolgebouwen. Niet omdat de gemeente zo graag wil doordecentraliseren, maar omdat het oude onderwijshuisvestingsbeleid een sta in de weg was geworden. Het verhinderde de broodnodige samenwerking tussen scholen onderling en tussen de gemeente en de schoolbesturen. De coöperatie gaat het huisvestingbudget verdelen, dat de gemeente met een kwart heeft verhoogd naar 4,1 miljoen euro per jaar.

 

'In Breda waren er al jaren veel conflicten', vertelt Max Hoefeijzers, voorzitter van de coöperatie in oprichting en tevens voorzitter van de Stichting katholiek voortgezet onderwijs Breda e.o. Dat bestuur heeft drie grote scholengemeenschappen en een gymnasium met in totaal zo'n zevenduizend leerlingen onder zijn hoede. 'De gemeente investeerde veel te weinig in de gebouwen. Dat blijkt wel uit de tachtig noodlokalen die er in Breda staan. Sommige staan er al meer dan 25 jaar.' Maar de schoolbesturen toonden zelf ook weinig ambitie, geeft Hoefeijzers toe. 'Ze waren vooral bang leerlingen aan de concurrent te verliezen.' En daarmee gaven ze de wethouder ook weinig reden zijn nek uit te steken voor een verhoging van het huisvestingsbudget. 'Het was armoede, zowel in beleidsopzicht als financieel.'

 

Bij de schoolbesturen brak het inzicht door dat ze op moesten houden met het geruzie over het budget, vertelt Hoefeijzers. 'Als we wilden dat de gemeente meer zou gaan investeren in de schoolgebouwen, konden we ons beter gaan afvragen welke bijdrage we zouden kunnen leveren aan gemeentelijk onderwijsbeleid.'

 

De gemeente wilde vooral dat de scholen meer zouden gaan samenwerken. De havo/vwo-scholen moeten zich meer van elkaar onderscheiden, zodat ouders en leerlingen echt iets te kiezen hebben. 'Denk aan een school met een sportprofiel, waar topsporters een aangepast programma kunnen volgen. Of aan een technasium waar extra aandacht wordt besteed aan bètavakken en techniek', aldus Snier. 'Ik ben ervan overtuigd dat specialisatie en verdieping voor meer onderwijskwaliteit zorgt.' Maar zolang de gemeente verantwoordelijk is voor de onderwijshuisvesting komt er van profilering weinig terecht, denkt Snier.

 

'Een school met een sportprofiel heeft misschien extra gymzalen nodig, een school die zich wil toeleggen op kunst en cultuur wil een theaterzaal. Maar de gemeente moet alle scholen gelijk behandelen. In de verordening staat precies waar een school recht op heeft en als je daarvan afwijkt, kan een school in beroep gaan bij de staatssecretaris. Het gemeentelijk huisvestingsbeleid staat dus op gespannen voet met de doelen die we willen bereiken. Daarom moeten we doordecentraliseren.'

 

Solidariteit

 

Het bestuur van de Bredase coöperatie krijgt de taak profilering mogelijk te maken. 'We zijn bezig met het ontwikkelen van een verdelingsmodel voor de huisvestingsmiddelen waarin ongelijke behandeling is toegestaan', stelt Max Hoefeijzers. 'Bijvoorbeeld tachtig procent van het budget verdelen op basis van leerlingenaantallen en twintig procent op basis van de speciale huisvestingseisen die samenhangen met de missie die een school kiest. Daarvoor is vertrouwen en solidariteit nodig, want de één krijgt meer geld dan de ander. Dat moet je elkaar wel gunnen.'

 

De coöperatie organiseert die solidariteit. Is de huisvestingscoöperatie een vondst die ook in andere gemeenten toegepast kan worden? Wethouder Snier vindt dat zeker. Hoefeijzers aarzelt. Hij weet inmiddels hoeveel tijd en energie het opzetten van een coöperatief huisvestingsbeleid kost. 'Dit moet je alleen doen om vastgelopen huisvestingsbeleid vlot te trekken.' Hoefeijzers, in het dagelijks leven bestuursvoorzitter van het Da Vinci College, een mboinstelling in Dordrecht, vindt zelf dat doordecentralisatie beter landelijk geregeld kan worden. 'Er zijn natuurlijk uitzonderingen, maar veel gemeenten laten het volstrekt afweten als het om onderwijshuisvesting gaat.

 

Er zijn bovendien heel wat betere manieren om de schoolgebouwen te beheren dan dat ambtelijk gedoe via de gemeente. Zolang het gelijkheidsprincipe boven alles gaat krijg je geen schoolgebouwen die een rijke leeromgeving voor leerlingen zijn.' Natuurlijk, gemeenten kunnen de modelverordeningen opzij zetten en een creatief huisvestingsbeleid opzetten, alleen doen ze dat niet, meent Hoefeijzers. 'Dan kies ik voor de next best oplossing: geef de schoolgebouwen en het budget aan de schoolbesturen.'

 

Overdracht schoolgebouwen niet populair

 

Toen de gemeenten in 1997 verantwoordelijk werden voor de onderwijshuisvesting, kregen ze meteen de mogelijkheid hun nieuwe taken en het beschikbare budget door te schuiven naar de schoolbesturen. Vooraf werd verwacht dat doordecentralisatie - het volledig overdragen van de huisvesting - een grote vlucht zou nemen. Schoolbesturen stonden sceptisch tegenover de bemoeienis van de gemeente met 'hun' gebouwen. Bovendien blijkt uit de eerste huisvestingsmonitor van Research voor Beleid dat in 1997 één op de vier gemeenten doordecentralisatie serieus overwoog. In 2000 had maar 7,6 procent van de gemeenten daadwerkelijk huisvestingstaken overgedragen. Volledige overdacht zoals nu in Nijmegen en Breda plaatsvindt, komt zelden voor. Meestal doen niet alle schoolbesturen mee aan - tenzij er in een gemeente maar één schoolbestuur is - en in de helft van de gevallen alleen het onderhoud is overgedragen. Bij de laatste twee metingen is niet meer gevraagd naar doordecentralisatie. Het was geen hot item meer.