Wie controleert het waterschap?

Taakgerichte waterbeheerder wordt opgavegerichte organisatie

Vermoedelijk een dezer weken maakt minister Van Nieuwenhuizen (Infrastructuur en Waterstaat, VVD) bekend hoeveel geld het rijk de komende jaren vrijmaakt voor het Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie. Met die middelen moet Nederland in de toekomst ‘waterrobuust en klimaatbestendig’ blijven. Het gaat jaarlijks om vele honderden miljoenen euro’s.

Alleen waterschap Limburg wil al 500 miljoen in de aanpak van hoosbuien investeren, waarvan de helft op te brengen door het rijk. Niets doen is volgens voorzitter Hans Oosters van de Unie van Waterschappen geen optie. Fijntjes wijst hij in vrijwel alle persberichten van zijn unie op de circa 71 miljard euro aan waterschade die ons anders tot 2050 te wachten staat. Nee, niemand zal serieus betwijfelen dat er in het waterbestendig maken van Nederland fors zal moeten worden geïnvesteerd. En dat een gezamenlijke aanpak van rijk, provincies, gemeenten en waterschappen – zoals al vastgelegd in het Nationaal Bestuursakkoord Water uit 2003 en culminerend in het recente Interbestuurlijk Programma (IBP) – daartoe het beste werkt. Maar wie houdt er toezicht op en grijpt tijdig in als het misgaat?

Het is niet alleen een relevante vraag door de miljarden euro’s die ermee zijn gemoeid, maar ook vanwege de gedaantewisseling die de waterschappen als centrale club binnen de waterlobby de afgelopen jaren hebben ondergaan. Tien jaar geleden stond hun voortbestaan nog serieus op het spel. Kon het waterbeheer niet beter bij de provincies worden ondergebracht? Ook de naderende Omgevingswet, die gemeenten bestuurlijk een centralere rol toebedeelt, dreigde ten koste te gaan van de waterschappen. Op het laatste nippertje werd op aandringen van de Unie nog een watertoets aan de wet toegevoegd.

‘De waterschappen zeiden: we hebben zo’n specifiek vakgebied, dat kunnen we niet overdragen aan een gemeente of provincie’, geeft een insider aan. ‘Ook die dreiging van opheffing speelde aanvankelijk nog een rol. Dat heeft de waterschappen extra energie gegeven om de buitenwereld op te zoeken. Ze zijn echt bovenop dat klimaatverhaal gesprongen.’

Nieuwe werkwijze
Dat ‘klimaatverhaal’ markeert grosso modo de nieuwe werkwijze van de waterschappen. ‘Van taakgerichte waterbeheerders zijn ze veranderd in opgavegerichte organisaties’, stelt voorzitter Han Polman van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB). ‘Gestuurd vanuit de vraag wat ze kunnen bijdragen aan de huidige maatschappelijke opgaven. De klimaat- en energiediscussie is daar een voorbeeld van. Maar die nieuwe werkwijze komt ook terug in met provincies, gemeenten en andere stakeholders ingezette, gebiedsgerichte projecten.’

Zoeken de waterschappen daarbij de grenzen op van hun oorspronkelijke takenpakket? Gaan ze daaroverheen? Een insider stelt: ‘Ze mengen zich in zwemwateronderzoek – van oudsher een taak van provincies – of storten zich in de discussie over welke bestrijdingsmiddelen moeten worden toegelaten. Maar daar gaat het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden al over. De bestuurlijke verantwoording wordt door de waterschappen afgedekt met opmerkingen over de noodzaak van samenwerking en werk met werk maken, enzovoort.’

Het wordt door de klimaat- en energiediscussie steeds lastiger vast te stellen wat onder de functionele bestuurstaak van waterschappen valt en wat niet’, beaamt ROB-voorzitter Polman. ‘Ze participeren in allerlei trajecten, waarbij hun verantwoordelijkheid verder gaat dan de oorspronkelijke waterschapstaak. Vanuit een groter belang moeten ze mee vibreren.’ ‘Van oudsher is de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor waterzaken ook bij verschillende overheden ondergebracht’, brengt Martha Buitenkamp daartegenin. Ze is voorzitter van de Waterkring, een platform voor leden van rekenkamercommissies bij de waterschappen. ‘Neem de zuivering van water. De gemeente vangt het op en moet het naar een bepaald punt brengen, en vanaf dat moment neemt het waterschap het beheer over.’

Tegelijk constateert ze dat de waterschappen bij een onderwerp als het beheer van stedelijk water de laatste jaren een grotere rol op zich nemen. ‘Zwaluwstaarten’ noemt ze de bestuurlijke samenwerking tussen gemeente, provincie en waterschap. Buitenkamp: ‘De onderlinge raakvlakken zijn groot en de gebieden zijn grijs.’

Transparantie
Het ‘grijze gebied’ en de opgavegerichte werkwijze hebben consequenties. ‘Wat betekent de nieuwe manier van werken van de waterschappen voor hun wijze van belasting heffen en verantwoording afleggen?’, vat Han Polman van de ROB samen. ‘Dat is voor de waterschapsbesturen nu een logische vervolgvraag.’

Op die eerste kwestie – de belastingheffing – kwam eerder deze maand een voorlopig antwoord. De overkoepelende Unie van Waterschappen nam het advies over van de Commissie Aanpassing Belastingstelsel (CAB) voor meer gedifferentieerde heffingen. Watervervuilers en organisaties die bovengemiddeld baat hebben bij de inzet van de waterschappen, zullen daar in de toekomst meer voor moeten gaan betalen. Het door een waterschap geleverde voorzieningenniveau bepaalt de hoogte van de heffing. Zo kan door de waterschappen in financieel opzicht beter worden geanticipeerd op toekomstige klimaatkosten. Maar tegelijk vereisen die door te voeren tariefverschillen meer transparantie over het gevoerde beleid.

Op dat punt hebben de waterschappen nog een weg te gaan, zo blijkt onder meer uit het opiniestuk van Mathieu Paapst in de vorige editie van Binnenlands Bestuur. De besluitenlijsten van hun Dagelijks Bestuur (DB) worden door de meeste waterschappen nog steeds niet openbaar gemaakt, schreef het algemeen bestuurslid van waterschap Hunze en Aa’s. Dat maakt het toezicht door de gekozen volksvertegenwoordigers (zie kader vorige pagina) op het beleid van de dijkgraaf en andere leden van het DB lastig. Paapst stelt daarom voor dat provincies aan de waterschappen de openbaarmaking van hun besluiten zouden moeten opleggen.

Niet heel intensief
Formeel, immers, valt een waterschap onder het interbestuurlijk toezicht van een provincie of van meerdere provincies als een waterschap zich, zoals nogal eens gebeurt, over de provinciegrenzen heen uitstrekt. ‘Lean and mean’, noemt ROB-voorzitter en Zeeuws commissaris van de koning Polman het provinciale toezicht. ‘Niet heel intensief. Onder de commissie- Oosting is de revitalisering generiek toezicht tot stand gekomen.

Uitgangspunt is het horizontaal toezicht van gekozen volksvertegenwoordigers op het dagelijks bestuur. Het provinciaal toezicht op waterschappen is sober, terughoudend en risicogericht.’ De cdk houdt zich volgens hem onder meer bezig met de herbenoeming van dijkgraven en een van de gedeputeerden heeft het toezicht op de waterschappen in zijn portefeuille.

Een complicerende factor is dat waterschappen en provincies bij steeds meer projecten gezamenlijk optrekken. Polman: ‘Je komt elkaar ook voortdurend tegen als partners bij gebiedsontwikkeling en klimaatadaptatie. Hoe onderscheid je dat van je verantwoordelijkheid als toezichthouder?’ Dat gesprek vindt momenteel ook plaats in de provinciehuizen, weet Polman. ‘Want we moeten elkaar wel scherp houden in waar we een wettelijke taak hebben.’ ‘Het kan niet anders dan dat het een mix zal zijn’, vult coördinerend adviseur Michael Mekel van de ROB aan. ‘De ene keer heb je als provincie de rol van toezichthouder, de andere keer die van partner. Bij dergelijke netwerksturing is het wel van groot belang dat vooraf iedereen dat weet. De spelregels moeten van begin af aan heel duidelijk zijn.’

Dat het weleens mis kan gaan, bewees de vorige maand naar buiten gekomen affaire bij het hoogheemraadschap van Delfland. Een vete binnen het dagelijks bestuur bleek het waterschap al een paar jaar te verlammen, maakte scheidend dijkgraaf Michiel van Haersma Buma bij zijn aftreden bekend. Maar de provincie Zuid-Holland greep niet eerder in. Ook Martha Buitenkamp komt het provinciale toezicht binnen het werk van rekenkamercommissies amper tegen. ‘Het wordt niet zichtbaar ingevuld. Een tijdje geleden maakte ik zelf mee dat een provincie een toezichthoudende taak had en die niet waarmaakte. Zo heb ik de afgelopen jaren meer situaties bij de hand gehad waarbij ik dacht: nu moet je als provincie toch een keer ingrijpen. En dat het niet gebeurde.’

Vegen uit de pan
Naast het bestuurlijk toezicht houdt de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) sinds een paar jaar in de gaten of de waterschappen hun primaire waterkeringen afdoende beheren. In veruit de meeste rapportages scoren de waterschappen goed tot uitstekend, maar Wetterskip Fryslân kreeg vorig jaar een paar behoorlijke vegen uit de pan. Onder het kopje ‘Bediening kunstwerken’ schrijft de ILT bijvoorbeeld: ‘Wetterskip Fryslân heeft verschillende waterkerende kunstwerken die in geval van hoogwater bediend dienen te worden. De inrichting van deze activiteit is volgens de ILT een aandachtspunt, omdat de borging nog niet is gerealiseerd. Bedieningsinstructies (protocollen), procesafspraken, een planning van proefsluitingen en de evaluatie daarvan zijn niet expliciet vastgelegd. Voor de uitvoering van deze activiteit wordt veelal vertrouwd op de kennis en ervaring van de betreffende functionarissen.’ Ook miste de inspectie planningen op het gebied van onderhoud en waren er tekortkomingen in de calamiteitenzorg.

Serieuze kwesties, kortom, waarover een verantwoording door de algemeen bestuurders van Wetterskip Fryslân ook buiten de eigen gremia niet had misstaan. Maar de regionale pers zag er kennelijk geen brood in. In de hand gewerkt, wellicht, door het feit dat de ILT-rapportages op de website van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat een zo goed als verborgen bestaan leiden. ‘Ik heb in de praktijk nog nooit iets met een ILT-rapport te maken gehad’, stelt Martha Buitenkamp. ‘Kennelijk is dat niet iets waar mensen wakker van liggen. Eerlijk gezegd, ze waren voor mij zelfs helemaal nieuw.’

Grotere rol
‘Zo’n ILT-rapport kun je als algemeen bestuurslid van een waterschap goed gebruiken’, aldus Buitenkamp. ‘Maar dat is een externe toezichthouder, die je als algemeen bestuur niet zomaar een opdracht kan geven om iets te onderzoeken binnen het eigen waterschap.’ Voor dat soort gevallen, wil ze maar zeggen, zouden waterschappen de rekenkamerfunctie moeten benutten. De Waterkring ijvert dan ook voor een onafhankelijke rekenkamerfunctie binnen alle waterschappen.

‘Bij gemeenten en provincies is een rekenkamerfunctie wettelijk verplicht. Daar zijn ze inmiddels gewend aan een onafhankelijke onderzoekclub die je af en toe de spiegel voorhoudt. Dat wordt beschouwd als onderdeel van transparant openbaar bestuur. Je geeft de buitenwereld het gevoel dat er niks te verbergen is en er altijd ook te leren valt. In dat perspectief is het heel opmerkelijk dat een aantal waterschappen aangeeft dat dit voor hen niet geldt.’

Uit de rekenkameronderzoeken bij diverse waterschappen blijkt volgens Buitenkamp veelal dat de waterschappen het prima doen, maar ook dat er echt nog wel wat te verbeteren is. Als rode draad ziet ze dat veel algemene besturen van de waterschappen zoekende zijn naar hoe ze hun sturing vorm moeten geven. ‘Waterschappen zijn sterk op uitvoering gericht. Maar als je democratisch gekozen bent, moet je ook kaders stellen en die goed kunnen controleren.’

Weinig animo
Van de 21 waterschappen hebben nu dertien een rekenkamerfunctie; vijf een interne (niet onafhankelijke) auditcommissie en drie nog helemaal niets. Maar bij de Unie van Waterschappen constateert Buitenkamp weinig animo om hier verandering in aan te brengen. ‘We hebben als Waterkring dit onderwerp daar een aantal keren aangekaart, maar de Unie vindt dat de waterschappen daar zelf over gaan. Een veelgehoord argument is dat een rekenkamerfunctie gezien het monistische stelsel van de waterschappen niet nodig is. Hoewel in onze ogen een monistisch stelsel des te méér een rekenkamerfunctie nodig heeft.’

De Waterkring stuurde vorig jaar een enthousiasmerend stuk over het nut van een rekenkamerfunctie naar Het Waterschap, het magazine van de Unie van Waterschappen. Buitenkamp, lachend: ‘Het was misschien gewoon een slecht verhaal, maar het is nog steeds niet geplaatst.’

Als enige nog monistisch
Anders dan gemeenten en provincies zijn waterschappen bestuurlijk nog steeds monistisch georganiseerd. Enkele leden van het algemene bestuur (AB) treden ook als dagelijks bestuur (DB) op, maar houden hun zetel en stemrecht in het AB. De meeste zetels voor het algemeen bestuur worden eens in de vier jaar via de waterschapsverkiezingen verdeeld. Een minderheid van geborgde zetels gaat naar natuur- en landbouworganisaties, het bedrijfsleven en andere stakeholders.