‘We dreigen de burger te vergeten’

Maatschappelijke implicaties missen in omgevingsbeleid

Het gebeurde ‘met de beste bedoelingen’, zegt Ries van der Wouden in een flexkamertje op de vierde verdieping van het Planbureau voor de Leefomgeving, maar de gevolgen zijn er niet minder om. ‘Er liggen forse opgaven op het gebied van klimaat, energie, landbouw. Daar is door bestuurders en beleidsmakers terecht vol op ingezet. Maar dat zijn opgaven met een horizon ergens in 2050. Dan beland je al snel in de gesloten wereld van deskundigen. Wat er wordt vergeten is dat alle Nederlanders ook een dagelijkse leefomgeving hebben. Die heeft geen horizon van twintig of vijftig jaar, maar die zien ze met hun eigen ogen dagelijks veranderen. Die dimensie dreigt in het omgevingsbeleid te worden vergeten.’

Van der Wouden schreef er een omvangrijk essay over: ‘Omgevingsbeleid op de tweesprong, de leefomgeving als maatschappelijke en ruimtelijke opgave’, dat deze week wordt gepresenteerd. Hij nam er de nieuwe nationale omgevingsvisie voor onder de loep, maar brengt ook de gevolgen van de ingezette koers voor provincies, regio’s en gemeenten in kaart. Het is een urgente kwestie, vindt Van der Wouden.

‘Er is nu al een beweging van maatschappelijk onbehagen. Als je die trend in je ruimtelijk beleid veronachtzaamt, wordt de kloof tussen bestuur en burger alleen maar groter. Je verliest niet alleen het draagvlak voor je beleid, maar ook de wil om te participeren neemt af. Je ziet weleens hogere ambtenaren afreizen naar Oost-Groningen om daar nog eens uit te leggen waarom die windmolens allemaal zo nodig zijn. Maar die boodschap komt niet meer aan. Bij de burger in de perifere gebieden leeft het idee dat die energietransformatie best nuttig kan zijn, maar dat je als regio vooral de lasten ervan draagt.’

U stelt dat een langetermijnvisie op het omgevingsbeleid moet samengaan met oog voor de dagelijkse leefomgeving van de burger. Is dat eigenlijk geen onmogelijke eis?
‘Nee, dat is eerder ook gebeurd. In de in 1988 verschenen Vierde Nota Ruimtelijke Ordening staat bijvoorbeeld een fors hoofdstuk over de dagelijkse leefomgeving, terwijl er ook doelen in beschreven stonden die verder weg lagen. Zoals het opstuwen van steden in de vaart der volkeren. Het verschil was dat de burgers die destijds bij de diverse projecten in de steden waren betrokken, er ook gelijk de voordelen van zagen. Het Oostelijk Havengebied in Amsterdam werd voor hun ogen opgeknapt. Dat is in de huidige situatie lastiger: de landschappelijke opgaven die de energietransitie vergt, kun je aan burgers een stuk minder makkelijk verkopen. Toch denk ik dat je van beleidsmakers wel kunt verlangen dat ze voor beide dimensies – korte én lange termijn – oog hebben. Als je dat namelijk niet doet, zet je als bestuurder je eigen legitimiteit op het spel. En het is er ook een uniek moment voor. Alle zaken op ruimtelijk gebied zijn aan het schuiven: beleidssectoren worden in elkaar geschoven, de Omgevingswet komt eraan. Dus benut dit moment om het in één keer goed te doen.’

De verantwoordelijkheid voor het ruimtelijk beleid is de afgelopen jaren op tal van punten overgedragen aan provincie en gemeente. Zij zouden volgens u niet alleen op het resultaat moeten worden afgerekend, maar ook systeemverantwoordelijke moeten worden.
‘Naast de decentralisaties in het sociaal domein is ook op het gebied van natuur en ruimte veel beleid door het rijk aan de regio overgedragen. Maar bij de regel- en geldstroom is de centralisatie volledig in stand gehouden. Nederland is daarin, vergeleken met onze buurlanden, uniek. Wij heffen op lokaal niveau alleen de ozb en een beetje parkeergeld. Met meer lokale en regionale belastingheffing wordt voor de burgers van het betreffende gebied veel beter zichtbaar wat ze voor hun geld terugkrijgen. Het geeft ook prikkels aan gemeenten om efficiënter met de middelen om te gaan. En de spannendste ruimtelijke opgaven liggen de komende tijd juist op regionaal niveau.’

U pleit er mede om die reden voor om de ‘city deals’ (samenwerkingen tussen stad, bedrijfsleven en rijk om innovatie te stimuleren) uit te breiden met ‘regio deals’. Staat de regio al niet genoeg in het brandpunt?
‘Ja, dat proces krijgt steeds beter vorm. Maar je moet er ook over nadenken hoe je het kunt versnellen door er meer mee te experimenteren. Ik denk dat er voor de meeste regio’s nog veel te winnen valt. De regio is op beleidsgebied redelijk onontgonnen terrein, ondanks alle samenwerkingsvormen die de afgelopen jaren zijn opgetuigd. Ook op bestuurlijk gebied, overigens. Ik denk dat je juist in de regio de resultaat- en systeemkant mooi kunt laten samen vallen. Wat je als rijk vooral niet moet doen is een uniform regime maken voor alle regio’s. Op landelijk niveau moet je regionaal maatwerk faciliteren, maar dat is nog terra incognita.’

U beschrijft in uw essay dat het marktdenken het ruimtelijk beleid van overheden de afgelopen decennia meer en meer is gaan bepalen. Vaak ten koste van de civil society: de burgers. Hoe krijgt die laatste groep de grip op haar omgeving weer terug?
‘Sinds de kabinetten-Lubbers kwam in het ruimtelijk beleid vooral de relatie van de overheid tot de markt tot uiting. Maar in de thema’s die nu in opkomst zijn – het maatschappelijk onbehagen en de discussies over identiteit, immigratie en segregatie ¬– zie je de maatschappelijke dimensie terugkomen. Daar zul je dus in je omgevingsbeleid aandacht aan moeten besteden. Ik zie het als een terugkerend fenomeen in de afgelopen anderhalve eeuw: periodes van maatschappelijke onrust die uiteindelijk een organisatorische bezegeling krijgen. Alleen weet je nooit hoe lang die onrust aanhoudt. Het kan, ook deze keer, nog best lang duren en veel debat en gedoe opleveren. Maar dat is niet erg. Dat zijn juist de momenten dat de beleidsagenda zich vernieuwt, omdat daar forse druk op komt te staan. Dan zie je vaak dat de bestuurlijke vernieuwing zich versnelt.’

Meer nadruk in het ruimtelijk beleid op onze ‘cultuurhistorische identiteit’ kan volgens u segregatie tegengaan en burgers bij het ruimtelijk beleid betrekken. Hoe stelt u zich dat voor?
‘Ik denk dat het Nederlandse landschap een thema is dat uiteenlopende bevolkingsgroepen kan verbinden. Je ziet meteen veel betrokkenheid bij burgers als er op dat punt iets verandert in hun omgeving. Het Kustpact vind ik een goed voorbeeld: de discussie over bebouwing aan zee. Die leidde tot een brede opstand van burgers. Die kust wordt als zeer belangrijk gezien voor het beeld van Nederland, voor onze identiteit. Een dergelijk onderwerp heeft de potentie om groepen mensen die normaal gesproken diametraal tegenover elkaar staan toch te binden.’

Een van de scheidslijnen tussen burgers wordt gevormd door het belang dat ze hechten aan de energietransitie. Vooral het begrip ‘duurzaamheid’ voedt volgens u over en weer het onbegrip.
‘Ik zie daarmee twee problemen. Ten eerste dat er heel veel verschillende invullingen van duurzaamheid in omloop zijn die het begrip voor de burger onduidelijk maken. Maar het grootste probleem is dat duurzaamheid de gemiddelde burger te weinig aanspreekt. Het is een vaag containerbegrip dat slechts voor een kleine groep burgers een mobiliserende werking teweegbrengt. Dat is een groot probleem. Ik weet namelijk niet of we met duurzaamheid ons ruimtelijk beleid kunnen redden. En een beter alternatief circuleert er nog niet.’

Toch is dat hard nodig. De landschappelijke gevolgen van de energietransitie zullen voor veel burgers ingrijpend zijn.
‘Zeker. Al zie ik voorbeelden van een veelbelovende nieuwe aanpak. Neem de ontwerpen die het bureau H+N+S van Dirk Sijmons heeft gemaakt voor de Stelling van Amsterdam en de Hollandse Waterlinie. Daarin zie je hoe duurzame energie kan worden ingepast in een cultuur-historisch landschap. Met zo’n aanpak sla je twee vliegen in één klap: je maakt de energietransitie zichtbaar voor een grote groep mensen én je laat zien dat het geen zero sum game hoeft te zijn omdat zowel het landschap als de energievoorziening ervan profiteren.’

Veel gemeenten werken momenteel aan hun omgevingsvisie. Wat is uw boodschap voor hen?
‘Ik vind dat de meeste daar op een goeie manier mee bezig zijn. Mijn tip is om ook goed te kijken naar wat er in de rest van Nederland gebeurt, om te beoordelen of je je kunt aansluiten bij de provinciale omgevingsvisie of die van buurgemeenten. Het zou jammer als je straks driehonderdzoveel omgevingsvisies naast elkaar krijgt.’

Het essay van Ries van der Wouden is te downloaden via www.pbl.nl