Hoe ‘regel’ je biodiversiteit?

mr. Suzanne van der Beele LLM

Deel 1 van dit drieluik over biodiversiteit en omgevingsrecht verscheen rond oudjaar 2022 en ging over goede voornemens. Die waren er! Volgens velen was er in december 2022 een historisch resultaat behaald bij de UN Biodiversity Conference (COP15) in Montreal, Canada: een biodiversiteitskader voor bescherming en herstel van natuur. Hoe gaat het nu, een half jaar later, met die goede voornemens?

Internationale ambities: verhaal van de EU-Natuurherstelwet

“In Nederland werken we toe naar een natuurinclusieve samenleving. Daarin staat natuur weer vooraan in ons denken en handelen. We willen de achteruitgang van onze leefomgeving stoppen, biodiversiteit tegengaan en onze natuur duurzaam herstellen. Dat lukt alleen als we wereldwijd vergelijkbare afspraken maken. Onze natuur stopt niet bij de grens. Alleen door samen, wereldwijd in actie te komen, kunnen we het tij keren.”

Minister van der Wal van Natuur en Stikstof op Twitter, 15 december 2022.

Let’s fast forward: een half jaar later. De Telegraaf, 21 juni 2023: “Minister Christianne van der Wal (Natuur en Stikstof) delft het onderspit in Luxemburg, maar ze blijft strijdbaar.” Deze keer is de strijd alleen niet gericht op bereiken van internationale afspraken maar op het tegenhouden van voorgestelde internationale afspraken. In dit geval gaat het om de Natuurherstelwet oftewel ‘Nature Restoration Law’.

Deze verordening van de EU, voorgesteld door de Europese Commissie, is een belangrijke pijler voor de European Green Deal en de bijbehorende EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030. De verordening bevat onder meer bindende doelen voor herstel van de diverse ecosystemen en een verbod op verdere verslechtering ervan binnen alle gebieden. De verordening leidt tot ongekende verdeeldheid binnen de EU en het is de vraag of hij er daadwerkelijk zal komen. In juli zal het voltallige Europese Parlement beslissen over de toekomst van het voorstel.

Het Nederlandse kabinet was en is tegen dit voorstel. De verwachting is namelijk dat hierdoor het afgeven van vergunningen voor grote bouwprojecten of agrarische activiteiten in dichtbevolkt Nederland nog moeilijker realiseerbaar zullen zijn. Men vreest een nieuwe stikstofcrisis, terwijl de huidige nog opgelost moet worden.

Niemand durft te zeggen dat natuur en biodiversiteit niet belangrijk is. De minister lijkt het belang ervan in al haar uitspraken te onderkennen (zie bovenstaand citaat). Maar in de praktijk vindt in de EU een lobby plaats om de juridische verplichtingen af te zwakken. De pijlen zijn nu vooral gericht op het verslechteringsverbod. Eerder was al ‘binnengehaald’ dat de resultaatsverplichting tot natuurherstel een inspanningsverplichting wordt. Dit ondanks het feit dat in de tekst van de Nature Restoration Law staat dat eerder gestelde ‘vrijwillige doelen’ op het gebied van biodiversiteit door de lidstaten niet zijn gehaald. En dat dit juist de reden is om een verordening op te stellen, en geen richtlijn, zodat de regels de lidstaten rechtstreeks binden.

“The subsequent lack of commitment and political priority are major barriers to allocating funding and resources to restoration work.”  De vraag komt op: hoe zwaar weegt het belang van de natuur in de praktijk nu? Of zijn dit vooral mooie woorden?

Het stelsel van natuurbeschermingsrecht

Wet natuurbescherming in een notedop

Het natuurbeschermingsrecht in Nederland is voor het belangrijkste deel neergelegd in de Wet natuurbescherming. Deels is deze wet een nationale invulling van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn van de EU. De wet voorziet in het instrumentarium om natuurgebieden en soorten te beschermen. Met de doelen (artikel 1.10 Wnb)

1. het beschermen en ontwikkelen van de natuur, mede vanwege de intrinsieke waarde, en het behouden en herstellen van de biologische diversiteit;
2. het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de natuur ter vervulling van maatschappelijke functies, en
3. het verzekeren van een samenhangend beleid gericht op het behoud en beheer van waardevolle landschappen, vanwege hun bijdrage aan de biologische diversiteit en hun cultuurhistorische betekenis, mede ter vervulling van maatschappelijke functies.

De provincies (GS) hebben in het systeem van de Wet natuurbescherming de belangrijkste taak. Zij moeten de nodige maatregelen nemen om de instandhouding van de diverse soorten en gebieden te waarborgen (artikel 2.2 Wnb). Hiertoe moeten zij beheerplannen opstellen (artikel 2.3 Wnb). Ook is GS bevoegd om te beslissen op vergunningaanvragen voor initiatieven die mogelijk significante gevolgen hebben voor Natura 2000 gebieden. Voor elk van die initiatieven moet het bevoegd gezag ook een passende beoordeling opstellen om de gevolgen in kaart te brengen.

Tot slot zijn er bepalingen die gelden voor iedereen. Zo is er de zorgbepaling in artikel 1.11 Wnb: “Een ieder neemt voldoende zorg in acht voor Natura 2000-gebieden, bijzondere nationale natuurgebieden en voor in het wild levende dieren en planten en hun directe leefomgeving.” Dit betekent ook dat als je weet dat je handelen negatieve gevolgen kan hebben, je dit achterwege laat.

Wat gaat er mis?

Er zijn dus nogal wat regels om de natuur in Nederland te beschermen. Wat is het effect van die regels? We zitten niet voor niks midden in de stikstofcrisis. Hoe komt het dat het misgaat?

Staat van de natuur in Nederland

Meest fundamenteel lijken de meningen verdeeld over of en de mate waarin het ‘misgaat’. Uit (onder andere) het rapport ‘Natuur in Nederland’ uit november 2022 blijkt dat het niet goed gaat met de natuur en biodiversiteit in Nederland, ondanks verrichte inspanningen. De grote meerderheid van de aangewezen Natura 2000-gebieden verkeert in slechte staat van instandhouding en ook 60 procent van de ‘overige ecosystemen’ kent een vrij lage tot lage kwaliteit.

Met de ontwikkeling van nieuwe natuur gaat het ook niet goed. Op grond van het in 2013 door provincies en rijk gesloten ‘Natuurpact’ zou vóór 2027 80.000 hectare nieuwe natuur worden ingericht. De teller stond in 2021 op 1.129 hectare. Ondanks de ‘Bossenstrategie’ uit 2020 verdwijnt er ook in Nederland meer bos dan erbij komt. Sinds de start is er 600 hectare bos minder.
 

Oorzaken

Kortom, het gaat niet best met de natuur in Nederland. De laatste jaren is het onderwerp volop in de aandacht. Weliswaar stagneert de verslechtering maar er zit tegelijk geen of weinig verbetering in. Hoe komt dit? Waarom zorgt het stelsel van de Wet natuurbescherming, ondanks de daarin opgenomen waarborgen, niet tot een verbetering van de kwaliteit van ecosystemen en toename van de biodiversiteit?

Ook daarover lijken de meningen verdeeld. Er worden veel verschillende oorzaken genoemd en er wordt verschillend gewicht aan de verschillende oorzaken toegekend. Een greep:

• Beschikbare personele capaciteit, zowel bij provincies als bij uitvoerende organisaties.
• Gestegen grondprijzen, waardoor grond voor aanleg van nieuwe natuur moeilijk kan worden verworven.
• Verminderde grondmobiliteit.
• Cumulatie van ruimtelijke vraagstukken, waardoor de natuurontwikkeling niet de benodigde aandacht krijgt.

Daarnaast zijn er ook veel mensen die vooral de volgende oorzaak hekelen: een stelselmatig gebrekkige naleving, uitvoering en handhaving van het natuurbeschermingsrecht. Hoogleraar Kees Bastmeijer noemde dit eerder “juridisch geknoei” (Trouw, 16 januari 2023) en verzamelde voor zijn afscheidsrede aan de universiteit Tilburg meer dan 30 voorbeelden hiervan (terug te zien via deze site). Vaak hangen die samen met een verkeerde interpretatie van EU-richtlijnen. Het speelt in de volledige beleidscyclus. Enkele voorbeelden:

• Inperken van beschermde soorten, te beschermen gebieden en verbindingszones, samenvoegen Natura 2000-gebieden omwille van ruimte voor economische ontwikkelingen.
• Te grote belasting met/ uitstoot van schadelijke stoffen door menselijke activiteit, met schadelijke gevolgen voor gebieden en soorten (stikstof en ammoniak zijn enkele voorbeelden).
• Bijbehorende juridische constructies om economische activiteiten toch doorgang te laten vinden die juridisch niet (altijd) houdbaar zijn.
• Weinig toezicht en handhaving, soms bewust gedogen van illegale situaties.
• Versnipperde en incomplete monitoring door gebrek aan kennis en onderzoek.

Conclusie

Om echt te kunnen bepalen in hoeverre je biodiversiteit kunt ‘regelen’ is het van belang om te scheiden in hoeverre het stagneren en verslechteren van de natuurkwaliteit te wijten is aan gebreken in het stelsel van de Wet natuurbescherming zelf, in hoeverre het ligt aan naleving, uitvoering en handhaving en in hoeverre het ligt aan externe factoren.

Ligt het aan het stelsel van de Wet natuurbescherming zelf? Dan moet natuur een beter verankerde juridische positie krijgen. Jessica den Outer is een hartstochtelijk pleitbezorger voor rechten voor de natuur. Bijvoorbeeld door het geven van rechtspersoonlijkheid aan natuurgebieden en ecosystemen. Dit biedt inspiratie. Heroverweeg ook of je als Nederland het voorstel van de EU Nature Restoration Law niet toch wil steunen. Wellicht of je deze verordening zelfs wil omarmen.

Ligt het niet aan het stelsel zelf, maar aan de (keuzes in) naleving, uitvoering en handhaving van het natuurbeschermingsrecht en externe factoren? Dan ligt het er blijkbaar vooral aan dat de prioriteiten in de praktijk anders gelegd worden. Ook dan zou een betere juridische verankering van de rechten van de natuur op zich een passende stap zijn want het systeem biedt blijkbaar te veel ruimte. Maar het zit dan dieper, fundamenteler. Namelijk in de keuzes die de mens maakt over zijn positie ten opzichte van en omgang met de natuur.

Als de minister (die spreekt namens het kabinet) meent wat ze zegt over het belang van natuur, biodiversiteits- en natuurherstel, geef het dan ook het gewicht en de prioriteit wat daarbij past. Niet alleen door woorden maar ook door daden. “Show, don’t tell.” En zorg dan ook voor versterking van de (personele) capaciteit en de middelen om dit aan te pakken. Zijn er toch belangen die meer gewicht in de schaal leggen? Bijvoorbeeld het doorgaan van economische activiteiten? Dat kan. Maar wees daar dan eerlijk over.

Volgende keer

In deel 3: Hoe kan het anders? Hoe kan bijvoorbeeld de gemeente het natuurbelang nadrukkelijker meenemen in besluitvorming? En biedt de Omgevingswet nieuwe kansen of bedreigingen?

Meer weten?

Wil je als gemeente meer weten over hoe het natuurbeschermingsrecht werkt? Meld je dan aan voor de opleiding Actualiteitendag Natuurbeschermingsrecht.