Zijn er grenzen aan de welstandsbeoordeling?

Situatie: De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (kortweg: Wabo) bepaalt wanneer een omgevingsvergunning nodig is voor het bouwen van een bouwwerk. Ook bepaalt deze wet in welke gevallen zo’n omgevingsvergunning moet worden geweigerd door het bevoegd gezag. Een verplichte weigering is onder meer aan de orde als het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk in strijd is met de redelijke eisen van welstand (artikel 2.10 lid 1 letter d Wabo).

De welstandstoets gebeurt meestal door een onafhankelijke welstandscommissie, die daarover een advies uitbrengt aan het bevoegd gezag. De commissie doet haar toetsing aan de hand van de gemeentelijke Welstandsnota. Hierin zijn namelijk de welstandscriteria opgenomen.

Wat nu als de welstandscommissie adviseert dat het bouwwerk in strijd is met de redelijke eisen van welstand terwijl:

1. er strijd met het bestemmingsplan ontstaat als gevolg van de gestelde welstandscriteria; óf

2. het bouwwerk wel is toegestaan op grond van het bestemmingsplan (en verder geen sprake is van andere weigeringsgronden, zoals het niet voldoen aan het Bouwbesluit)? óf

3. het bouwwerk niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan, maar het bevoegd gezag hiervoor wil afwijken van het bestemmingsplan?

Gaat welstand dan voor of zitten daar toch bepaalde grenzen aan?

Strijd met het bestemmingsplan als gevolg van de gestelde welstandscriteria

Als we kijken naar de eerste situatie, dan ligt het antwoord voor het grijpen. De wetgever heeft hierover namelijk nagedacht. In de Woningwet staat dat de welstandscriteria buiten toepassing blijven voor zover de toepassing van deze criteria leidt tot strijd met het bestemmingsplan (artikel 12 lid 3 Woningwet). Het advies van de welstandscommissie moet dus binnen de regels van het bestemmingsplan passen.

De welstandstoets moet in beginsel de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt respecteren.

Negatief welstandsadvies terwijl bouwplan past binnen bestemmingsplan

Als we kijken naar de tweede situatie, dan is het antwoord wat ingewikkelder. Hiervoor moeten we namelijk in de rechtspraak duiken. Hieruit blijkt het volgende.

De welstandstoets moet in beginsel de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt respecteren. Uit het algemene karakter van het welstandsvereiste vloeit namelijk voort, dat de voor de grond geldende bebouwingsmogelijkheden als uitgangspunt moeten worden genomen bij de welstandstoets. De welstandstoets mag de bouwmogelijkheden van een bestemmingsplan niet onmogelijk maken. Dit laatste is wel afhankelijk van hoe concreet het bestemmingsplan is ingevuld.

Simpel gezegd: hoe meer keuze het bestemmingsplan laat tussen verschillende mogelijkheden om een bouwplan te realiseren, hoe meer beoordelingsruimte de welstandscommissie heeft om een bouwwerk in strijd met de redelijke eisen van welstand te achten. Er blijven dan namelijk nog genoeg mogelijkheden over om binnen de regels van het bestemmingsplan een bouwplan uit te voeren. Maar als uit de regels en de systematiek van het bestemmingsplan volgt dat zo’n keuze niet of slechts in beperkte mate aanwezig is, dan vormt die opzet een dwingend gegeven bij de welstandsbeoordeling. Kortom: er moet in het kader van de welstandsbeoordeling dan bij het bestemmingsplan worden aangesloten (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2015:3023). Het gaat dan om situaties waarin de bebouwingsmogelijkheden gedetailleerd zijn aangegeven. Ook kan het gaan om situaties waar uit het bestemmingsplan een impliciete norm blijkt. Bijvoorbeeld als er geen maximaal bouwvolume is opgenomen in het bestemmingsplan, maar dit in vergaande mate wel volgt uit de regels over het bouwvlak, het bebouwingspercentage en de bouw- en goothoogte. Dat betekent dan dat het bouwvolume impliciet is geregeld in het bestemmingsplan. Dit moet bij de welstandstoets gerespecteerd worden (ECLI:NL:RVS:2019:1129).

Negatief welstandsadvies terwijl het bouwwerk niet past binnen het bestemmingsplan, maar het bevoegd gezag wenst af te wijken van het bestemmingsplan

Ook als we kijken naar de derde situatie, dan moeten we voor het antwoord de rechtspraak raadplegen. Daaruit blijken 2 mogelijkheden:

• het bouwwerk past niet binnen de regels van het bestemmingsplan en het bevoegd gezag wenst af te wijken van het bestemmingsplan;
• het bouwwerk past niet binnen de regels van het bestemmingsplan en heeft een beschermde status en het bevoegd gezag wenst af te wijken van het bestemmingsplan.

Als het bouwwerk niet past binnen de regels van het bestemmingsplan en het bevoegd gezag wenst af te wijken van het bestemmingsplan, dan geldt een soortgelijke insteek als voor de situatie waarbij het bouwwerk past binnen de regels van het bestemmingsplan. Bij de welstandstoets moeten dan namelijk de bouwmogelijkheden waaraan het bevoegd gezag medewerking wenst te verlenen geresptecteerd worden (ECLI:NL:RVS:2011:BU7930 en ECLI:NL:RVS:2017:3449).

Als het bouwwerk niet past binnen de regels van het bestemmingsplan en een beschermde status heeft (bijvoorbeeld een beschermd dorpsgezicht), en het bevoegd wenst af te wijken van het bestemmingsplan, dan is er volgens een uitspraak van de Rechtbank Overijssel sprake van een andere situatie. Als namelijk wordt afgeweken van een beschermend bestemmingsplan voor een beschermd stads- of dorpsgezicht, dan moet de welstandscommissie wél beoordelen of het bouwplan de erfgoedwaarden die bescherming genieten niet in gevaar brengt. Als dat het geval is, dan moet de welstandscommissie hieromtrent negatief adviseren. De inhoud van een afwijkingsbesluit is in dat geval in beginsel dan ook geen gegeven voor de welstandscommissie (ECLI:NL:RBOVE:2015:4591).

Conclusie

Er zitten dus grenzen aan de welstandsbeoordeling. Deze grenzen worden bepaald door het bestemmingsplan of door de mogelijkheden waarvoor het bevoegd gezag wenst af te wijken van het bestemmingsplan. Dit is anders als er wordt afgeweken van een bestemmingsplan met beschermende werking voor een beschermd stads- of dorpsgezicht. Het loont zich dus om kritisch naar een negatief welstandsadvies te kijken als een bouwplan wel binnen de regels van het geldende bestemmingsplan past of als het bevoegd gezag medewerking wenst te verlenen aan een afwijking van het bestemmingsplan waar beschermende werking geen rol speelt.

Meer over het thema welstand?

In Schulinck Omgevingsrecht, onze praktische kennisbank is het thema “Welstand” te raadplegen. Mocht u na het raadplegen van deze informatie nog vragen hebben, dan staan Samantha Philipsen en haar collega’s bij Schulinck voor u klaar om u verder op weg te helpen via de juridische helpdesk, die onderdeel is van de kennisbank.

Geschreven door Samantha Philipsen, vakredacteur Omgevingsrecht bij Schulinck.