Feestje voor ruimtelijke ordenaars

In grote meerderheid zijn het ruimtelijke ordenaars die de grote stelselwijziging bij gemeenten aan het voorbereiden zijn. Dit blijkt uit onderzoek van Binnenlands Bestuur en Antea Group onder gemeenteambtenaren. Het vormt een risico voor het integrale gedachtengoed van de nieuwe wet voor de leefomgeving.

Ruimtelijke focus omgevingswet risico voor integraliteit

Hoe ver zijn gemeenten al met de voorbereidingen voor de Omgevingswet en op welke wijze pakken ze dat aan? Vanuit die vraagstelling stuurde Binnenlands Bestuur samen met het ingenieurs- en adviesbureau Antea Group een vragenlijst uit onder gemeentelijke professionals die zich bezig houden met het fysieke domein. Wat blijkt: ruimtelijke ordening heeft het primaat op de Omgevingswet, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Vanuit de instrumentele benadering is dat niet onlogisch, maar wel een risico. Ruimtelijke ordenaars kijken vooral vanuit een eigen – r.o. – bril naar integraliteit, zegt Robert Forkink, die samen met Edwin Oude Weernink vanuit Antea Group betrokken was bij het onderzoek.

Onlangs stond hij op een Omgevingswetbijeenkomst voor Limburgse gemeenten. Daar maakte een rondje door de zaal duidelijk wat ook uit het onderzoek naar voren komt: ‘De Omgevingswet is een ruimtelijke ordeningsfeestje. Driekwart van de aanwezigen kwam uit dat domein.’ In de enquête is gevraagd of de gemeente al een projectleider heeft aangesteld voor de invoering van de Omgevingswet (ja, zegt 61 procent) en wat diens herkomst is (ruimtelijk domein, zegt 64 procent.) Dat eerste is goed nieuws, vindt Forkink, die zelf vanuit de praktijk de indruk had dat gemeenten nog minder ver waren met het aanstellen van een projectleider. Hij veronderstelt dat de enquête vooral door actieve gemeenten is ingevuld en dus een kleine overschatting weergeeft.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is overigens juist optimistischer. Kristel Lammers, programmamanager voor de invoering van de Omgevingswet, wist in enkele maanden tijd al 388 namen te verzamelen van gemeentelijke contactpersonen voor de Omgevingswet. Ze weet niet precies hoeveel van hen de functie van projectleider of procesbegeleider heeft dan wel krijgt, maar de 61 procent uit het onderzoek klinkt haar niet vreemd in de oren. Ze noemt de grote betrokkenheid drie jaar voor de inwerkingtreding van de wet ‘buitengewoon positief’.

Instrumenteel
De tweede constatering uit het onderzoek – dat in de voorbereiding op de Omgevingswet het r.o.-vakgebied domineert – is een aandachtspunt, dat bestuurders en ook gemeenteraden serieus moeten nemen, vindt Forkink. ‘Het beeld is begrijpelijk: gemeenten pakken de Omgevingswet heel instrumenteel op. Het omgevingsplan en de omgevingsvisie worden gezien als klassieke r.o.-instrumenten, dus juist deze professionals voelen zich geroepen om ermee aan de slag te gaan.’

Dat kan een risico zijn voor de beoogde integrale benadering die de wet voorstaat. Forkink vraagt zich af of ruimtelijke ordenaars wel voldoende aandacht hebben voor de thema’s die de wetgever nu juist wil betrekken bij beslissingen over de leefomgeving, zoals gezondheid en het sociale domein. Lammers van de VNG herkent het beeld dat de Omgevingswet op dit moment in de ruimtelijke ordeningshoek op de agenda staat. Niet vreemd, stelt zij, omdat de wet de afgelopen jaren vooral vanuit de ruimtelijk-juridische invalshoek Eenvoudig Beter onder de aandacht is gebracht. Volgens haar hoeft een r.o.-projectleider geen probleem te zijn, zolang die zorgt voor een divers projectteam.

‘Je moet verbindingen leggen met andere beleidsafdelingen, de gemeentesecretaris, organisatieadviseurs, juist om de implementatie integraal in te steken. Wij stimuleren dat actief.’ De verbinding op het thema gezondheid - met de GGD of GHOR – herkent Lammers als aandachtspunt. ‘Dat onderwerp is in het ruimtelijk domein niet vanzelfsprekend en die verbinding moet je buiten het gemeentehuis zoeken.’ Al met al vindt ze dat er al veel gebeurt. ‘Als je te vroeg piekt, hou je de spanning niet vast.’

Positief verrast
In het onderzoek is ook gevraagd welke personen op dit moment een rol hebben bij de implementatie. De ambtelijk specialist is oververtegenwoordigd: 83 procent. Bijna de helft van de respondenten meldt dat ook de wethouder betrokken is (ook deze heeft een r.o.-pet op). De colleges en gemeentesecretarissen zijn in mindere mate betrokken (beide 30 procent) en de raad wordt in amper een kwart van de gevallen genoemd. Externe adviseurs zijn in de ondervraagde gemeenten zelfs iets meer betrokken dan raadsleden.

Forkink is positief verrast over deze onderzoeksuitkomsten. In vier op de tien implementatietrajecten worden het college, de gemeenteraad, wethouder en gemeentesecretaris nu betrokken in het proces, zo vat hij samen. Dat was bij eerdere veranderopgaven in het ruimtelijk domein (Wabo, Wro) wel anders, memoreert hij. ‘Toen heb ik vrijwel nooit presentaties gehouden voor colleges en gemeenteraden, nu zit dat standaard in het adviestraject.’

Toch is zijn inschatting vanuit de praktijk dat de gemeentesecretaris nog niet goed overziet wat de organisatorische consequenties zijn van de stelselwijziging. ‘Dat willen we nog gaan toetsen. Maar ik verwacht dat daaruit naar voren komt dat gemeentesecretarissen al in dit stadium meer moeten worden betrokken en bijgepraat. Ook als de impact voor de organisatie nog niet glashelder is. Als hij te laat instapt, kan dat forse consequenties hebben voor het personeelsbestand. De verruiming van het vergunningvrij bouwen bijvoorbeeld, zorgt straks voor veel minder werk en legesinkomsten voor de gemeente. Ik zou als gemeentesecretaris wel vast willen nadenken over hoe je dat gaat oplossen.’

Beperkte blik
De meeste invullers van de vragenlijst – vooral r.o.-mensen – hebben in elk geval nog niet de gewenste focus op de organisatie en cultuurveranderingen die de Omgevingswet meebrengt. Weliswaar herkennen ze dat het ambtelijk apparaat soms nog te sectoraal werkt en dat er ruimte is voor verbetering, toch geven ze gemiddeld een voldoende voor de integraliteit van hun werkwijze (rapportcijfer 6.0). Maar dan hebben ze het vooral over integraliteit zoals we die nu kennen uit de wabo, dus de harde, toetsbare integraliteit van ruimtelijke ordening en milieu, zegt Forkink. ‘Als je door die bril blijft kijken, heb je een heel beperkte blik.

De Omgevingswet verstaat onder integraliteit dat gemeenten in ruimtelijke visies en plannen ook rekening houden met het beheer van de openbare ruimte, riolering, het groenbeleid, maar ook met de ruimtelijke effecten van sociaal beleid of gezondheid op de leefomgeving. Daar hebben ruimtelijke ordenaars geen oog voor en ook geen kennis van. Dat is geen onwil, maar wel een blinde vlek die de mogelijkheden belemmert om al die thema’s in de omgevingsvisie straks met elkaar te verbinden. Jammer als dat een gemiste kans zou zijn.’

De vraag ‘Acht u een organisatieverandering nodig om het integrale werken te bevorderen?’ beantwoordt 40 procent met ja, maar eveneens 40 procent met nee. Forkink denkt dat ambtenaren het integrale werken onderschatten. ‘Ze denken dat afspraken maken over de werkwijze en afstemming voldoende is. Maar dat is te soft, er is echt een organisatieverandering nodig. Er moet een nieuwe afdeling fysieke leefomgeving komen, waarin je alles rondom leefomgeving samenvoegt en een koppeling maakt met uitvoeringsdiensten zoals de omgevingsdienst, veiligheidsregio en GGD. Want een scheiding tussen beleid en uitvoering kan een belemmering zijn voor integrale afwegingen.’

Hij noemt als voorbeeld het plan van een inwoner om met een moestuin en een kookproject te zorgen voor wat meer gezelligheid in de buurt en goedkope maaltijden voor armlastige buurtgenoten. ‘Dat kan qua beleid heel wenselijk zijn, maar de omgevingsdienst ziet een illegale vestiging van horeca- activiteiten en wil handhaven. En zo heeft de omgevingsdienst te maken met beleidsplannen van meerdere gemeenten, dat wordt heel lastig werken.’

Experimenteren loont
Een positieve noot uit het onderzoek is dat blijkt dat experimenteren met de Crisis-en herstelwet positief bijdraagt aan het kennisniveau en het integraal werken in de organisatie. Goed nieuws is ook dat meer dan de helft van de organisaties binnen nu en twee jaar een omgevingsvisie gaat opstellen, ruim voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Forkink zag het ook bij zijn presentatie in Limburg: ‘Gemeenten zien de samenhang die ze met een omgevings visie kunnen aanbrengen in hun beleid als winstpunt. Ze staan te popelen om te beginnen.’

‘Implementatie: nog een grote stap te zetten’
Uit het onderzoek spreekt al veel bewustzijn bij gemeenten over de stelselwijziging, maar er moet nog een grote stap worden gezet, reageert Ineke van der Hee, directeur van het programma ‘Aan de slag met de Omgevingswet’. De programmaraad (gecoördineerd vanuit Rijkswaterstaat) gaat decentrale overheden helpen bij de implementatie, maar veel zullen zij zelf moeten doen. Zo moeten zij hun eigen transitiekosten dragen en dus ook in kaart brengen. ‘Wij verzorgen het cursusmateriaal, maar gemeenten moeten zelf inventariseren welke medewerkers welke kennis moeten opdoen.’

De invoering van de Omgevingswet is niet een kwestie van de knop omzetten in 2019. Het is een beweging, die gemeenten nu al moeten inzetten, schetst Van der Hee. ‘Je kunt al gaan experimenteren en het gesprek voeren met alle betrokkenen. Ga niet wachten met de cultuurverandering tot vijf voor twaalf; je kunt nu al aan de slag.’ Met een nulmeting die binnenkort wordt uitgevoerd gaat de programmaraad zelf ook vaststellen waar gemeenten en de andere overheden nu staan. Daarin zitten soms grote verschillen, weet Van der Hee. ‘Je ziet nu al verschillende groepen met hun eigen kennisniveau. We willen daarom niet alleen maar zenden, maar vooral de vragen ophalen: wat heb jij nodig om de implementatie vorm te geven? Dat zal voor de een gaan over burgerparticipatie en voor de ander over het omgevingsplan of de digitalisering.’
Na de zomer biedt de programmaraad een basiscursus aan. Gemeenten kunnen, net als bij de 3D-operatie, hulpteams laten invliegen als zij expertise missen. Meer informatie over het programma staat op www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl