Rechtbescherming Omgevingswet: de burger op 2-0 achterstand?

Het is de frustratie van iedere bestuursrechtjurist of advocaat. Je cliënt heeft een groot probleem en staat lijnrecht tegenover de overheid. En hij heeft gelijk, het genomen besluit deugt niet. Vol overgave ga je de strijd aan.

Gaandeweg worden de ontbrekende onderzoeksrapporten alsnog opgesteld en er wordt een geheel nieuwe motivering aan het gebrekkige besluit ten grondslag gelegd. Wat jou betreft tevergeefs, het besluit druist immers compleet in tegen de gerechtvaardigde belangen van je cliënt. Tijdens de zitting zie je de staatsraad denken: een ander uitkomst zou de voorkeur verdienen. Hij stelt prikkelende vragen aan de aanwezige ambtenaar en je verlaat optimistisch het pand aan de Kneuterdijk.

Enkele woensdagen later vind je om 10:00 uur de uitspraak op raadvanstate.nl. Het beroep is ongegrond. Van de interessante discussies vind je weinig terug in de uitspraak. Want wat is de kern? Het bestuursorgaan heeft een ruime mate van beleidsvrijheid. De Afdeling vervolgt dat het bestuursorgaan "in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat...". De gemaakte belangenafweging komt de Afdeling niet onredelijk voor. Alle belangen van je cliënt sneuvelen in de marginale toetsing van de bestuursrechter.

Zal dit scenario zich vaker voordoen als de Omgevingswet in werking treedt?

Kernwoorden die bij de Omgevingswet horen zijn integraliteit en flexibiliteit. Deze staan van nature op gespannen voet met rechtszekerheid. In het adviesrapport over het wetsvoorstel kraakte de Raad van State al enkele kritische noten en stelde dat het wetsvoorstel " vooralsnog onvoldoende houvast biedt voor de beoogde integrale afweging van belangen".

Hoe integraal wordt de Omgevingswet? Bij bijeenkomsten over de Omgevingswet hoor ik mensen de angst uitspreken dat straks alle toetsingskaders op een hoop worden geveegd en geluidsnormen zouden kunnen worden weggestreept tegen monumentale waarden. Dat is het vergelijken van appels en peren, hetgeen niet de bedoeling is van het wetsvoorstel. De Omgevingswet beoogt vooral te voorzien in uniforme procedures en een overzichtelijk aantal instrumenten. Belangrijke instrumenten zijn bijvoorbeeld de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning.

Het omgevingsplan zal het toetsingskader zijn voor de omgevingsvergunning, zoals het bestemmingsplan nu. In zoverre voelt het vertrouwd, maar in een omgevingsplan wordt straks de gehele 'fysieke leefomgeving' geregeld. Het integreren van een groter aantal onderwerpen en belangen in een omgevingsplan betekent meer keuzes en mogelijke uitkomsten. Dat impliceert dat de beleidsvrijheid ook toeneemt.

De Omgevingswet beoogt daarnaast meer bestuurlijke afwegingsruimte te bieden. In het verlengde van de Crisis- en Herstelwet krijgt het lokaal bestuur meer mogelijkheden om van bijvoorbeeld milieunormen af te wijken. Hierdoor kunnen complexere ontwikkelingen binnen gemeenten met een gebiedsspecifieke problematiek mogelijk worden gemaakt, iets waar in de huidige tijd veel voor is te zeggen.

Flexibiliteit en rechtszekerheid zijn echter communicerende vaten. Waar staat de burger die het niet eens is met de keuzes die in het omgevingsplan worden gemaakt? Kan hij wat anders doen dan bij de volgende gemeenteraadsverkiezingen op een andere partij stemmen? De bestuursrechter heeft weinig harde normen om aan te toetsen.  Geluid kun je meten en berekenen, maar  wat is een acceptabel woon- en leefklimaat? Hoe kwantificeer je alle relevante belangen en beoordeel je wat zwaarder weegt?  De marginale toets ligt op de loer. Zoals een staatsraad ooit zei: "het grijze gebied is het speelveld van het bestuursorgaan". Het is begrijpelijk dat er een grijs gebied is, maar enige afbakening is nodig om te voorkomen dat het een zwart gat wordt.  

De praktijk heeft baat bij heldere regels. Het gaat niet om de gefrustreerde jurist die aanknopingspunten zoekt voor zijn betoog, het gaat om zijn cliënt die wil weten waar hij aan toe is. Rechtszekerheid is gebaat bij voorspelbaarheid. Dat geldt overigens ook voor de lokale wethouder die houvast zoekt bij het nemen van besluiten. Er kan ook teveel vrijheid zijn.

De Omgevingswet bevat nog weinig aanknopingspunten voor een inhoudelijke toetsing. Vooralsnog lijkt de normstelling naar de onderliggende regelgeving te worden geschoven. Zodra die teksten openbaar worden kan worden beoordeeld of de kritiek van de Raad van State ter harte is genomen en de bestuursrechter een lat krijgt om langs te toetsen. Daar waar de wetgever het niet doet, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om invulling te geven aan haar beleidsvrijheid. Dat kan door een duidelijke lijn uit te zetten in de Omgevingsvisie of door nadere beleidsregels vast te stellen. Dat geeft de strijd in de rechtszaal ook weer inhoud. De bestuursrechter kan het genomen besluit voller toetsen als er beleid is vastgesteld.

Per saldo betekent dit dat de Omgevingswet een beroep gaat doen op het lokaal bestuur. Om een visie te vormen en die uit te dragen. En te staan voor de gemaakte keuzes. Geef de burger een plek op het speelveld.

De vraag uit de kop van deze column kwam aan de orde tijdens de Dag van de Omgevingswet in oktober 2014 bij een workshop over rechtsbescherming. Tjeerd van der Meulen twitterde: "Bestuurlijke afwegingsruimte i.c.m. marginale toets: komt de burger op 2-0 achterstand te staan?". De tweet kon op luide bijval van het publiek rekenen. Hij won daarmee het interview "De Omgevingswet volgens..." zoals gepubliceerd in de congresbundel die hier is te downloaden.

Lees hier de eerdere columns van Daniëlla Nijman