Pleidooi voor herindeling van bovenaf

Als gemeenten er onderling niet uitkomen of en hoe ze gaan fuseren, mag en kan de provincie ook het initiatief nemen om een herindelingsprocedure te starten. Volgens de Groningse bestuurskundige Michiel Herweijer heeft een herindelingsprocedure die gestart wordt door de provincie (artikel 8 van de Wet Arhi) belangrijke voordelen boven een herindelingsprocedure die door gemeenten (volgens artikel 5 van de Wet Arhi) wordt begonnen.

‘Zo’n procedure waarbij de provincie de regie voert, is erg aantrekkelijk omdat gemeenten zonder schroom met allerlei kritiek naar buiten komen. Er kan alles gezegd worden. Er is een open discussie en dus een echt debat. Dat leidt tot een betere afweging dan bij herindelingsprocessen die door gemeenten van onderop worden gevoerd. Daar wordt verstoppertje gespeeld en nooit fel gedebatteerd’, aldus Herweijer bij de presentatie van het boek Processen en effecten van herindeling, een onderzoek naar zeven recente herindelingen in Zuid-Holland.

Er is ook een nadeel aan de herindelingsprocedure door de provincie. ‘Wij concluderen dat waar de gemeenten de regie voeren over het herindelingsadvies de burgers vaker bij het proces worden betrokken en iets meer invloed hebben dan waar van begin tot eind de provincie haar stempel op de besluitvorming zet.’ De uitkomsten van referenda over herindeling blijken even vaak wel als niet te worden gevolgd.

Vertrouwen

De effecten van herindeling zijn niet eenduidig. Het vertrouwen van de burgers in het bestuur van de fusiegemeenten Teylingen, Midden- Delfland en Pijnacker-Nootdorp is toegenomen, terwijl het vertrouwen van de burgers in Westland, Katwijk, Leidschendam-Voorburg en Zwijndrecht juist is afgenomen, aldus het onderzoek dat is gehouden onder ambtenaren, bestuurders en politici - burgers zijn niet ondervraagd.

Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken Ank Bijleveld (CDA), die het eerste exemplaar van het boek ontving, deed een poging om de mythe en de vooroordelen dat herindelingen van bovenaf de afstand tussen lokale overheid en de burgers alleen maar vergroten, bij te stellen.

‘Door herindeling professionaliseert de gemeente, en dat heeft vooren nadelen. De bestuurlijke afstand wordt groter, maar maakt het gemakkelijker om afwegingen in het kader van het algemeen belang te maken. Uit eigen ervaring (Bijleveld was burgemeester van de fusiegemeente Hof van Twente, red.) weet ik dat toen wij na de cafébrand in Volendam investeerden in de verbetering van de milieuvergunningen er een heel handhavingsproject uit voortvloeide. Mensen die met de scherpere handhaving te maken kregen, vinden dat geen verbetering. Bestuurlijke afstand is dus niet altijd slecht.’

Invoering

De onderzoekers van de zeven gemeentelijke fusies in Zuid-Holland pleiten voor meer en eerder aandacht voor de invoering van de herindeling en de uitvoering van de bijbehorende reorganisatie. ‘Wat je vaak ziet, is dat een positief gevoel over herindeling soms enorm wordt gehyped en dat daarbij het realisme uit het oog wordt verloren hoe je de herindeling moet implementeren. Als je besluit tot herindeling, begin dan meteen met de implementering, is onze conclusie’, aldus Herweijer.

Provinciale dilemma's

Provincies hebben een belangrijke rol bij herindeling. Zij beoordelen of er voldoende lokaal draagvlak voor gemeentelijke fusie bestaat en kunnen zelf ook initiatief nemen om het lokaal bestuur regionaal slagvaardiger te maken. De minister en de Tweede Kamer toetsen of de provincie het herindelingsproces goed heeft uitgevoerd, zo staat in het regeerakkoord. Voor de provincie is dat geen gemakkelijke rol.

Zuid- Holland stimuleert gemeenten om bestuurskrachtonderzoeken te houden om vast te stellen of de gemeente nog krachtig genoeg is om zelf door te gaan. De Zuid-Hollandse gedeputeerde voor herindeling, Martin van Engelshoven-Huls (PvdA): ‘De vijf gemeenten op Voorne-Putten hebben op basis van zo’n onderzoek geconcludeerd dat ze op bepaalde beleidsterreinen gaan samenwerken. Dat vinden we prima, als gemeenten in de omgeving er maar geen last van hebben. Over drie jaar gaan we evalueren hoe het werkt.’

Weerbarstiger is de situatie in de Krimpenerwaard en op Goeree-Overflakkee. ‘Op Goeree- Overflakkee willen twee gemeenten een fusie van alle vier de gemeenten, twee anderen willen zelfstandig blijven. Hoe definieer je lokaal draagvlak en wat laat je het zwaarst wegen? Je kunt moeilijk vier gemeenten tot samenwerking dwingen als twee van hen niet zelfstandig willen blijven.’

De vijf gemeenten in de Krimpenerwaard hebben al enkele jaren samenwerking beproefd, zonder veel resultaat. ‘Ouderkerk zegt nu: wij zijn tegen samenwerking, want dat lost onze problemen niet op, wij willen fusie. Het probleem is dat er geen fusiepartners zijn. Daar moeten wij dus een antwoord op vinden’, aldus Van Engelshoven-Huls.

Zuid-Holland heeft twee bemiddelaars, voormalig commissaris van de koningin Joan Leemhuis-Stout (Krimpenerwaard) en oud-GPVKamerlid Gert Schutte (Goeree-Overflakkee), aangetrokken om voor de zomer met een oplossing te komen.