Oost vooruit met eerste routeboek

Omgevingsagenda geeft ruimtelijke focus

Als eerste heeft Oost-Nederland zijn ruimtelijke spoorboekje gereed, zeg maar gerust spoorboek. Zesentachtig pagina’s telt de vorige week als pilot gepresenteerde ‘Omgevingsagenda Oost-Nederland’. Een ‘kernteam’ van bijna veertig medewerkers schreef er de afgelopen twee jaar in gezamenlijkheid aan, afkomstig van onder meer rijk, provincies, regio’s, gemeenten en waterschappen. Om samen in kaart te brengen wat Oost-Nederland nou typisch tot Oost-Nederland maakt en wat er de komende twee decennia moet gebeuren voor een ‘duurzame, vitale en krachtige ontwikkeling’ van het gebied.

Een mijlpaal, lijkt het. Al zie je door de vele ruimtelijke plannen en programma’s nut en noodzaak van deze nieuwe stap in het ruimtelijk domein makkelijk over het hoofd. De omgevingsagenda is de schakel tussen nationale en regionale opgaven, een document dat omgevingsvisies koppelt aan concrete programma’s. Zo vormt de agenda de leidraad én de Haarlemmerolie voor de toekomstige inrichting van elk van de vijf landsdelen. ‘Tot die tijd maakten we onze regionale agenda’s zelf en legden ze vervolgens neer bij het rijk’, vertelt Maarten Veeger, directeur strategie bij de gemeente Zwolle. ‘Deze hebben we als decentrale overheden voor het eerst echt samen met het rijk gemaakt.’

Hoe doe je dat? Al was het maar om te voorkomen dat, zoals critici vreesden, de integrale provinciale omgevingsvisies in de agenda werden uitgestort en, voilà, klaar was Kees. ‘In het begin is het een breed proces geweest’, zegt Veeger, betrokken namens Regio Zwolle. ‘In drie of vier werksessies namen we de eerste aanloop, tezamen met de stedendriehoek Apeldoorn, Deventer, Zutphen en de regio Twente.’ Ook private partijen en maatschappelijke organisaties praatten mee. ‘De opzet was aanvankelijk inderdaad vrij breed’, zegt Veeger lachend, ‘maar daardoor het resultaat ook.’

‘Al die partijen…’, reageert dijkgraaf Hein Pieper van Waterschap Rijn en IJssel. ‘Je moet inderdaad voorkomen dat het een Poolse Landdag wordt. Na dat breed ingezette begin moesten we goed trechteren. Daarin hebben wij als regionale bestuurders het voortouw genomen. Ik zag ons als de hubs in die brede stroom van debat.’

Niet heel dynamisch
Een van de regionale bestuurders die bij het debat aanschoof was Gelders gedeputeerde Peter Kerris (ruimtelijke ordening, PvdA). Bij zijn aantreden in juni 2019 sprong hij voor wat betreft de omgevings agenda op een al rijdende trein. Alleen: zo hard reed die trein toen niet. ‘Op dat moment was het proces niet heel dynamisch en onduidelijk qua karakter en status’, zegt Kerris. ‘Ik vroeg me af wat de meerwaarde van de agenda was, naast alle al lopende plannen en programma’s.’

Kerris merkte dat alle regio’s hun reeds eerder vastgestelde ruimtelijke stokpaardjes opnieuw liepen uit te venten. Vanuit Zwolle zag Maarten Veeger min of meer hetzelfde gebeuren. Om de zaak vlot trekken en meer focus te krijgen werd vanuit de stuurgroep geopperd de directeuren bij elkaar te roepen. ‘Om zo te bepalen: wat voor materiaal ligt er nu? Worden er voldoende keuzes gemaakt?’ Vanaf dat moment kwam volgens Veeger de noodzakelijke aanscherping tot stand. ‘Dat was een belangrijke stap in het proces om van breed en algemeen naar scherp en specifiek te komen.’

Tijdens zogenaamde ‘versnellingsweken’ werd vervolgens per regio een specifieke opgave centraal gesteld en verder uitgewerkt. Lastige gesprekken soms, erkent Kerris. ‘We hebben hier nog zo veel méér ambities, hoorde je daar dan vaak terug. Maar je moet als regio keuzes maken, aansluiting zoeken bij de bestaande rijksprogramma’s.’

Veeger beaamt de gang van zaken. ‘Als je niet uitkijkt, blijf je alles benoemen wat belangrijk is. En dan heb je zomaar zo’n vijftien opgaven per regio. Het rijk heeft ons goed geprikkeld om tot een of twee hoofdopgaven per gebied te komen. Daar mogen wij als regio’s ook van leren. Wees selectief. Kies echt. Want als je niet kiest, dan wordt er vóór je gekozen – of niet.’

Vliegwiel
Het strenge selectieproces leidde tot acht omgevingsopgaven, verdeeld over de diverse regio’s van Oost-Nederland. Acht profielen waar de betreffende gebieden de komende twintig jaar samen met het rijk mee aan de weg kunnen timmeren. De ‘internationale en bereikbare technologische topregio’ (Twente), de ‘dynamische IJsselvallei en Twentekanalen, de duurzame transportcorridor (Rivierenland), enzovoort. Stuk voor stuk moeten ze als vliegwiel fungeren voor het regionale ruimtelijke beleid.

Zwolle kreeg het predicaat ‘klimaatbestendige groeiregio’. ‘We hebben eerst gekeken: wat is er nou feitelijk bij ons aan de hand?’, verklaart Veeger die keuze. ‘Niet vanuit de vertrouwde sectorale perspectieven maar vanuit het integrale beeld. Wat is de hoofdopgave voor Regio Zwolle? We gaan de komende decennia fors groeien in de stad en de regio, maar hebben door onze ligging in de IJsseldelta ook een bijzondere wateropgave. Hoe kun je die twee opgaven slimmer met elkaar verbinden – dat is onze leidraad.’

Een visie voor 2040, maar die nu al begint. Veeger: ‘Natuurlijk is deze omgevingsagenda niet bedoeld voor vandaag of morgen. Je moet nu acteren op de corona- en de stikstofcrisis, maar ook een visie voor over tien, vijftien jaar hebben. Wij hebben in Zwolle altijd gezegd: die twee visies moeten onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Je moet op de korte termijn alleen die dingen doen die ook in het langetermijnperspectief passen.’

Ook Hein Pieper ziet ’intelligente verbinding’ als de essentie van de nieuwe agenda. Het hielp, zegt hij, dat het eerste werk aan de omgevingsagenda begon toen landsdeel oost werd getroffen door de extreem droge zomer van 2018. ‘Dat liet meteen goed zien wat voor enorme impact droogte kan hebben. Maak je plannen voor woningbouw, denk dan nadrukkelijk na over wateropvang. Je kunt niet zomaar industrie toelaten in retentiegebieden. Het Rijnwater wordt steeds onvoorspelbaarder. Kijk, het is heel mooi dat er bij Eefde pas een grotere sluis is gemaakt in het Twentekanaal. Dat scheelt dagelijks negenhonderd vrachtwagens op de A1. Maar dan moet er wel voldoende rivierwater worden aangevoerd.’

Netwerk
Voor gedeputeerde Peter Kerris is dit ‘de nieuwe manier van werken, al vooruitlopend op de aanstaande Omgevingswet.’ Opgavegericht, flexibel, steeds naar verbinding zoekend. Hij merkte het bij de verstedelijkingsstrategie voor Arnhem-Nijmegen, waar nu niet alleen Binnenlandse Zaken (woningbouw) bij aanschoof, maar ook de ministeries van I&W en LNV voor naar het provinciehuis kwamen. ‘Door deze agenda zijn in Den Haag voor ons veel meer deuren opengegaan. Die gezamenlijkheid, die integrale opgave, is een belangrijke meerwaarde.’

Veeger: ‘Het rijk had al heel natuurlijke contacten met de Metropoolregio Amsterdam. De opgave van Regio Zwolle was toen we begonnen in Den Haag veel minder bekend. We hebben de omgevingsagenda goed kunnen gebruiken om de opgave van dit gebied kenbaar te maken bij onze collega’s op de Haagse departementen, wat nu al weer tot concrete werkafspraken heeft geleid. Onderschat de impact niet van het opbouwen van een netwerk als regionale partners van het rijk. Dan heeft zo’n proces niet alleen nu betekenis, maar is het meteen ook een investering.’

Hebben ze, terugkijkend, nog tips voor de vier andere landsdelen die aan het begin van hun omgevingsagenda staan? In een evaluatie op het leerplatform MIRT wordt onder meer gesteld dat ‘een brede vertegenwoordiging van directeuren’ eerder en intensiever bij de agenda had moeten worden betrokken om meteen meer focus te krijgen. ‘Directeuren zijn tussentijds wel bilateraal geïnformeerd’, valt er te lezen, ‘maar het gevoel van gezamenlijkheid en commitment kan pas ontstaan bij fysieke en open ontmoetingen.’ Veeger sluit zich daarbij aan: ‘De rol van directeuren van rijk, regio, gemeente en provincie is cruciaal.’

Ook worden op het leerplatform zorgen geuit over de betrokkenheid van private partijen en maatschappelijke organisaties. Hoe koppel je die tijdens het hele proces voldoende aan? ‘Ik denk dat het in de hier in de regio nauwelijks heeft gespeeld’, stelt Veeger. ‘Al was de betrokkenheid van ontwikkelaars en woningbouwcorporaties wel wat minder dan we normaal gewend zijn. Zorg er dus voor dat je in het proces meer ruimte hebt om met maatschappelijke partners het gesprek te voeren.’

Wel heel snel
Kerris trekt het probleem nog wat breder: ‘Ik maak me zorgen over de democratische legitimatie van de omgevingsagenda. Nee, het is geen nieuw beleid en sluit op hoofdlijnen aan bij de provinciale omgevingsvisies en gemeentelijke plannen. Maar toch is het van belang dat gemeenteraadsleden en Statenleden er ook hun zegje over kunnen doen. Het ging nu in de afrondende fase wel heel snel allemaal.’

Pieper constateert dat gemeenten en provincies aanvankelijk vooral vanuit hun vertrouwde MIRT-stand opereerden. ‘Ze waren bang dat door de omgevingsagenda de eerder goedgekeurde plannen met bijbehorende budgetten alsnog in gevaar zouden komen.’ Nu de agenda is vastgesteld, ziet hij het gevaar dat het ruimtelijk beleid ‘met nieuwe wetgeving weer wordt dichtgeregeld. Het bestuur gaat te vaak uit van de maakbaarheid van de samenleving. Maar gelijkwaardigheid is wat anders dan gelijkheid. Hou dus ruimte vrij voor een afwijkende lokale invulling.’

Leidt de sterkere ruimtelijke focus van de omgevingsagenda mogelijk ook tot ongewenste blikvernauwing? Kerris maakt zich weinig zorgen. ‘De omgevingsagenda is adaptief en wordt om de twee jaar bijgesteld. We kunnen dus als het moet voortdurend bijsturen. De buitenwereld laat zich niet regelen door papier. Het komt nu aan op de uitvoering.’