Onbetaalbare ruimtelijke ordening

Zuinig ruimtegebruik heeft een keerzijde. Door verliesgevende projecten in de binnensteden dreigt de ruimtelijke ordening in Nederland onbetaalbaar te worden. Erwin van der Krabben, universitair hoofddocent planologie aan de Radboud Universiteit Nijmegen, en Jacques van Dinteren, hoogleraar economische geografie aan de Rijksuniversiteit Groningen en productmanager bij adviesbureau Royal Haskoning, pleiten voor een Wet stedelijke herverkaveling.

Van der Krabben en Van Dinteren hebben in opdracht van minister Jacqueline Cramer (Vrom, PvdA) onderzoek gedaan naar de nieuwe Grondexploitatiewet. Via deze op 1 juli van kracht geworden wet kunnen gemeenten grondeigenaren dwingen om mee te betalen aan plankosten, en bijvoorbeeld de aanleg van plantsoenen, wegen en andere openbare voorzieningen. Dit moet er tevens toe leiden dat gemeenten minder afhankelijk worden van projectontwikkelaars en andere marktpartijen; een grondeigenaar die medewerking weigert, kan worden onteigend.

Uit de door Van der Krabben en Van Dinteren uitgevoerde ‘ex ante evaluatie’ van de wet, waarover later dit jaar aan de minister en de Tweede Kamer zal worden gerapporteerd, blijkt dat de verwachtingen hooggespannen zijn. De tijd dat projectontwikkelaars woekerwinsten maakten met grondspeculatie zonder oog te hebben voor het algemeen belang, lijkt voorbij.

‘Toch zijn veel gemeenten nog altijd geneigd een actief grondbeleid te voeren’, zegt Van der Krabben. ‘Je zou kunnen zeggen dat de Grondexploitatiewet ruimte biedt voor een passiever grondbeleid, maar gemeenten denken nog steeds dat ze gemakkelijker de regie kunnen voeren als ze zelf de gronden verwerven. Ik denk dat eerst nog een gewenningsperiode nodig is.’

De visie van Van der Krabben staat haaks op de verwachting van Arno Segeren van het Planbureau voor de Leefomgeving, die onlangs voorspelde dat steeds meer gemeenten afstand zullen nemen van de grondmarkt. De kans op renteverlies bij uitstel van bouwprojecten en het dubbelepettenprobleem (een gemeente wil in haar publieke rol een zo goed mogelijk bestemmingsplan, maar heeft als grondeigenaar ook een financieel belang) spelen hierbij volgens Segeren een rol.

Betaalbaar

Misschien wel belangrijker dan de vraag hoe actief of passief gemeenten zich op de grondmarkt bewegen, is de vraag hoe de ruimtelijke ordening in Nederland betaalbaar kan blijven. Want op dat punt voorzien Van Dinteren en Van der Krabben grote problemen. Nieuwbouw in een weiland levert geld op. Maar het op de schop nemen van bestaande wijken of bedrijventerreinen kost in de meeste gevallen alleen maar geld. ‘We zien de bui al hangen’, zegt Van Dinteren. ‘De trend in Nederland is: binnenstedelijk bouwen.

Het rijk wil dat 40 procent van de nieuwbouw plaatsvindt in bestaand stedelijk gebied. Dan kom je in heel andere situaties terecht. Je krijgt te maken met sloopkosten, vervuiling en de uitplaatsing van bedrijven. Dan is de kans op winst niet zo groot. Sterker nog: er moeten scheppen geld bij.’

Van Dinteren en Van der Krabben menen dat nieuwe, aanvullende wetgeving uitkomst kan bieden. ‘Net als Frankrijk en Duitsland, zou Nederland kunnen denken aan een Wet stedelijke herverkaveling’, meent Van der Krabben. ‘Het gaat dan om een systeem dat vergelijkbaar is met de agrarische ruilverkaveling. Als de gemeente een gebied aanwijst als herverkavelingsgebied, zijn alle eigenaren verplicht hun eigendom in te brengen tegen de huidige waarde. De winst wordt uiteindelijk gedeeld. Doordat eigendom wordt ingebracht tegen de huidige waarde in plaats van de toekomstige waarde, krijg je een veel gunstiger exploitatieresultaat.’

Zoals het huidige kabinetsbeleid leidt tot een oproep voor een Wet stedelijke herverkaveling, stond de keuze voor de Vinex-locaties destijds aan de basis van de Grondexploitatiewet. Tot eind jaren tachtig hadden gemeenten bouwgrond meestal zelf in bezit. Met de komst van de Vinex-wijken veranderde dit; projectontwikkelaars stortten zich massaal op de toekomstige bouwlocaties.

In navolging van de ontwikkelaars, gingen ook steeds meer beleggers, bouwbedrijven en woningcorporaties grond verwerven op potentiële bouwlocaties. Gemeenten hadden het nakijken en werden afhankelijk van de grillen van de markt. Met de huidige Grondexploitatiewet, ook wel Grexwet, hoopt de overheid de machtspositie van de grondeigenaren te breken. Alleen maar profiteren van de winst zonder zelf een bijdrage te leveren aan de algemene kosten, is er niet meer bij.

Bedrijventerreinen

De bedrijventerreinen zijn een verhaal apart. Minister Cramer heeft onlangs aangekondigd dat zij komend jaar ‘harde afspraken’ gaat maken met alle provincies over de herstructurering van bestaande bedrijventerreinen. In haar begroting heeft zij voor het eerst een concreet streefcijfer genoemd: vanaf 2009 moet jaarlijks 1000 tot 1500 hectare verouderd bedrijventerrein worden aangepakt. Dat is ambitieus; tot nu toe werd per jaar gemiddeld zo’n 325 hectare bedrijventerrein geherstructureerd.

Jacques van Dinteren bepleit daarnaast een hogere grondprijs voor nieuw aan te leggen bedrijventerreinen. Volgens hem houden gemeenten de grondprijs laag als een verkapte werkgelegenheidssubsidie. Hierdoor ontstaan volgens hem letterlijk ‘waardeloze’ bedrijventerreinen, met als gevolg dat bedrijven gaan verhuizen zodra ze aan iets nieuws toe zijn. Vanwege de lage grondprijzen is nieuwbouw in de praktijk veel goedkoper dan verbouwen of renoveren op de huidige locatie. Van Dinteren trekt in dit verband de vergelijking met een sprinkhanenplaag. ‘Als de ene locatie is opgebruikt en kaalgevreten, wordt verder getrokken naar het volgende, aantrekkelijke veld.’

Zijn idee: ‘Prijsbeleid, zorgvuldige planning, een zekere spanning in het aanbod en regionale samenwerking worden te weinig als bestrijdingsmiddel tegen de sprinkhanenplaag ingezet. Meer marktwerking is pure noodzaak.’

Grondpolitiek oorzaak kabinetscrisis

Grondpolitiek is in Nederland decennia lang een gevoelig onderwerp geweest. In 1977 is het roemruchte kabinet-Den Uyl er zelfs over gevallen. CDA en PvdA konden het toentertijd niet eens worden over de vergoeding die aan boeren moest worden betaald als zij werden onteigend. Het CDA pleitte voor een prijs die de marktwaarde van bouwgrond benaderde; de PvdA vond het genoeg als de oorspronkelijke agrarische waarde werd uitgekeerd. Toen de twee regeringspartijen het hierover niet eens konden worden, viel het kabinet.