WRR: ‘Omgevingswet ‘goed nieuws’ voor de participatie-elite

De waarschuwing komt, een maand voor de invoering van de Omgevingswet, wel erg aan de late kant. Maar de WRR wil het toch maar gezegd hebben: burgers die niet over de competenties en tijd beschikken (vroegtijdig) hun stem te laten horen, leggen het na 1 januari zeer waarschijnlijk af tegen de snelle jongens met hun bouwplannen die wél weten hoe het erbij behorende participatiespel te spelen.

Onbehagen

Vrij vertaald komt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) tot die harde conclusie in het vandaag aan de regering gepresenteerde advies Grip. Het maatschappelijk belang van persoonlijke controle. Door de invoering van de Omgevingswet per 1 januari 2024 dreigen bepaalde groepen in de samenleving nog minder controle over hun bestaan te krijgen, met een slechtere gezondheid en nog verder groeiend maatschappelijk onbehagen als gevolg.

Kortste eind

Een centrale ambitie van de Omgevingswet is dat private initiatiefnemers meer ruimte krijgen hun plannen te verwezenlijken en geen vertraging hoeven op te lopen. ‘Dat betekent per definitie meer controle voor deze groep’, aldus de WRR. ‘Maar waar winnaars zijn, zijn in de regel ook verliezers, in dit geval de belanghebbenden wier mogelijkheden tot controle over de fysieke leefomgeving de facto worden verminderd – of in ieder geval minder zijn dan zij zouden wensen. Op papier nemen weliswaar de mogelijkheden voor vroegtijdige participatie toe, maar vanwege het gebrek aan harde kwaliteitsvereisten, kunnen die een wassen neus blijken. Vooral burgers die niet goed zijn toegerust voor effectieve deelname in participatieve trajecten, zouden wel eens aan het kortste eind kunnen trekken.’

Geen minimale eisen

Een belangrijk nieuw element in de Omgevingswet is weliswaar een verplichting om participatie te organiseren – het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit. Door die nadruk op participatie van belanghebbenden vergroot de wet in beginsel de mogelijkheden van burgers om invloed uit te oefenen op de fysieke leefomgeving. Maar het wordt aan bestuursorganen en private partijen zelf overgelaten hoe een en ander concreet vorm te geven. Dat burgers daadwerkelijk meer ruimte krijgen om invloed uit te oefenen op hun fysieke leefomgeving valt daarom te betwijfelen. De WRR haalt critici aan die wijzen op een te groot vertrouwen in initiatiefnemers, en op het gebrek aan kwaliteitsvereisten voor participatie, waardoor burgers zich juridisch nergens op kunnen beroepen als het gaat om de kwaliteit van burgerparticipatie: er gelden geen minimale eisen. Gemeenten, provincies en waterschappen mogen zelf bepalen hoe zij hun eigen participatiebeleid vormgeven. Veel hangt af van hoe ze dat in de praktijk gaan invullen. 

Participatie-elite

De Omgevingswet, en de burgerparticipatie die daaraan is opgehangen, kent volgens de WRR niet onaanzienlijke schaduwzijden. Burgerparticipatie en interactieve beleidsvorming zijn volgens de adviseurs onder voorzitterschap van hoogleraar Mark Bovens vooral goed nieuws voor burgers die beschikken over de tijd en capaciteiten om daar effectief aan deel te nemen – de participatie-elite van vaak wat oudere en beter opgeleide mannen, doorgaans met een Nederlandse achtergrond. ‘Voor hen betekenen deze initiatieven méér grip op wat er gebeurt. Dergelijke initiatieven zijn echter minder geschikt voor burgers die niet de tijd hebben om, naast werk, partner, kinderen en andere verplichtingen, zich ook hiermee bezig te houden. En ze zijn ook geen goed nieuws voor burgers die niet goed zijn toegerust voor een effectieve deelname aan zulke trajecten, vaak mensen met een praktische opleiding of een migratieachtergrond.’

Tegenspel

Het wordt volgens de WRR tijd om deze waarheid onder ogen te zien: bepaalde groepen burgers zijn meer gebaat bij een goed functionerende representatieve democratie met competente volksvertegenwoordigers die effectief voor hun belangen opkomen, en die professioneel tegenspel kunnen leveren aan de mondiger burgers. Voor deze groepen burgers betekent meer participatieve democratie juist minder grip op wat er gebeurt. ‘De invoerging van de Omgevingswet geeft dat vraagstuk hernieuwde actualiteit.’ Invoering ervan is volgens de WRR niet zonder risico’s. Ter onderbouwing halen Bovens c.s. wederom critici aan die stellen dat de Omgevingswet uitgaat van ‘nogal naïeve opvattingen over participatie, en de facto meer ruimte creëert voor projectontwikkelaars en andere kapitaalkrachtige initiatiefnemers om hun zin door te zetten ten koste van gewone burgers.’

Eigen verantwoordelijkheid

De overheid zou er goed aan doen oog te hebben voor wat verlies aan grip op het leven voor burgers betekent. Tot op heden ontbrak dat concept vrijwel volledig in het debat. En daar ligt volgens de WRR een nadrukkelijke rol voor de overheid. ‘Grip vereist ook de aanwezigheid van hulptroepen, collectieve verbanden en instituties die namens de burgers controle uit kunnen oefenen. En als het gaat om maatschappelijke onzekerheden die de macht van de individuele burger te boven gaan, zoals klimaatverandering, de inrichting van ons land, of migratie, zal het de overheid zelf moeten zijn die zorgt voor voldoende slagkracht om namens ons allen controle uit te oefenen op de wereld waarin wij leven. Misschien wordt het wel tijd om het discours van ‘eigen verantwoordelijkheid’ te vervangen door een discours van ‘gedeelde verantwoordelijkheid’, met ‘grip op het leven’ als richtinggevend ideaal.’