Omgevingskwaliteit moet bijtertje worden

Het nieuwe kabinet belooft zwart op wit om zich in te zetten voor een goede ruimtelijke inrichting van Nederland. De enorme ruimtelijke transformaties die op ons afkomen, moeten óók bijdragen aan goede omgevingskwaliteit. Maar hoe? Vooralsnog blijft het akelig stil als de vraag klinkt: hoe kun je een vergunning weigeren als deze niet aan de doelstellingen bijdraagt? Hulp van de nieuwe minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening is onmisbaar om van de papieren tijger van ‘omgevingskwaliteit’ een bijtertje te maken.

Uitvoering

We komen er niet met visionaire bespiegelingen over het belang van een aantrekkelijke, duurzame en doelmatige leefomgeving. In de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) wordt gesteld dat ‘het concretiseren en operationeel maken van leefomgevingskwaliteit moet gebeuren bij daadwerkelijke ruimtelijke ingrepen.’ De crux ligt bij de uitvoering. Omgevingsvisies moeten vertaald worden naar concrete inhoud, naar processen en naar regels voor vergunningen, toezicht en handhaving. Maar hoe doe je dat? Niemand die het weet. De rijksoverheid blijft tot op heden erg stil. Op aantasting van het nationaal belang van goede leefomgevingskwaliteit staat geen duidelijke sanctie. Provincies en vooral gemeenten krijgen een zorgplicht opgelegd voor omgevingskwaliteit, maar of en hoe ze aanspreekbaar zijn als ze die plicht verzaken, is onduidelijk.

Interpreteren

Goede omgevingskwaliteit is een abstracte doelstelling. De wet heeft nog twee andere hoofddoelen: een veilige en een gezonde leefomgeving. In deze sectoren werkt men van oudsher met streef- en grenswaarden om de milieu- en gezondheidskwaliteit te normeren. Omgevingskwaliteit daarentegen kun je niet normeren en afvinken, maar moet je interpreteren, steeds weer. Er is altijd afwegingsruimte. Kwaliteit is afhankelijk van plaats en tijd, en van de belangen van huidige en toekomstige betrokkenen. Wát goede omgevingskwaliteit is, daar moet je het met elkaar over eens worden.

Baukultur

Goede omgevingskwaliteit staat of valt bij een ruimtelijk proces dat de omgeving eer aandoet. Het omvat veel méér dan prachtige architectuur. Dit inzicht zien we ook op Europees niveau, bijvoorbeeld in de Verklaring van Davos en het Nieuw Europees Bauhaus van de Europese Unie. De Europese landen streven naar een levendige Baukultur die acht criteria omvat. De eerste drie zijn bekenden uit de sfeer van ruimtelijke kwaliteit: de identiteit van een gebied, de schoonheid van een plek en de inpassing in de landschappelijke of stedelijke context. De volgende vier hebben te maken met de verbreding tot omgevingskwaliteit: functionaliteit, duurzaamheid, economische waarde op langere termijn en sociale diversiteit van gebieden. En tot slot het criterium van governance: dat omvat de processen, de ­participatie, de democratische waarden.

Ja, mits

Een centrale gedachte van de Omgevingswet is dat integrale afweging plaatsvindt op grond van het ‘ja, mits…’-principe. De overheid wil initiatieven uit de samenleving omarmen in plaats van met achterdocht bekijken. De nadruk ligt niet op het voorkomen van wat onaanvaardbaar is, maar op het bevorderen van wat gewenst is. Het accent ligt op visie, ambities en doelstellingen. De normen en regels zijn minder bindend dan ze voorheen waren.

Flexibele regels

Dit vraagt een fundamenteel andere houding. De nieuwe wet veronderstelt een grote verantwoordelijkheid voor de publieke zaak, ook van (private) investeerders. En het vraagt om ambtenaren en bestuurders met het vermogen om samenhang te brengen in de kwalitatieve beoordeling van initiatieven: een ­integrale beoordeling dus. Dit vraagt om flexibele ­regels en om transparantie bij het afwegen van alle belangen. In het Schetsboek voor een omgevingsplan op kwaliteit stelden wij dat flexibele, open doelvoorschriften in het omgevingsplan vergezeld moeten gaan van heldere procesregels. Want wie zich bij een rechter niet kan beroepen op rechtszekerheid biedende normen, moet tenminste ­zeker weten dat alle belangen in het proces volwaardig en bewijsbaar zijn gewogen.

Handreiking

Die gedachte is verder uitgewerkt in de Hand­reiking Adviesstelsel Omgevingskwaliteit. De handreiking schetst hoe het kwaliteitsgesprek een rode draad kan vormen in ruimtelijke processen. Hoe eerder het gesprek begint, hoe meer ruimte er is om te zoeken naar de beste kwaliteit. Dit is in lijn met de motie van de Tweede Kamer voor vroege en brede kwaliteitsadvisering in plaats van een sectorale welstands- en monumentenbeoordeling aan het eind van de rit.

Schreeuwend tekort 

Maar het vergt ontzettend veel energie, kennis, denkvermogen, creativiteit en durf om ­kwaliteitsambities te operationaliseren en te concretiseren. Het vraagt samenwerking tussen ruimtelijk ontwerpers die de kneepjes van governance-processen in de vingers hebben en innovatieve planologen. Helaas hebben veel gemeenten een schreeuwend tekort aan zulke mensen. Juristen en communicatie-experts ontfermen zich momenteel over de invoering van de Omgevingswet; de beleidsinhoudelijken komen er vaak nauwelijks aan te pas. 

Wanhopen

Daarom wanhopen we soms over de revolutionaire beloftes van de Omgevingswet. Het is al zo moeilijk om te voldoen aan het nieuwe Digitaal Stelsel (DSO), om gewoontes te veranderen en om het Omgevingswetjargon te begrijpen. Wat gaat er schuil achter ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’? Wat betekent ‘ja, mits’ in plaats van ‘nee, tenzij’ in concrete vergunningprocessen? Wat houdt de ‘bruidsschat’ in en wat is precies het ­juridische verschil tussen ‘inrichting’, een ‘activiteit’ en een ‘functie’? Om nog maar te zwijgen over de polarisatie rond de rol van de gemeenteraad en de betekenis van de participatie in het nieuwe stelsel. Als een rimpelloze, beleidsneutrale invoering van de Omgevingswet bijna een decennium op zich laat wachten – de eerste contouren van de wet verschenen in 2012 – is het de vraag of het ooit nog wat wordt met de revolutionaire beloftes ervan.

Nationaal belang 

Toch denken wij dat er nog hoop is voor ­innovatief sturen op goede omgevingskwaliteit. We roepen de nieuwe minister voor Volkshuisvesting & Ruimtelijke Ordening op om hierbij heel snel de helpende hand te bieden zodat niet iedere gemeente zelf het wiel hoeft uit te vinden. Dit is een nationaal belang. Consistent en transparant beleid voor goede omgevingskwaliteit is onmisbaar bij de aanpak van de enorme ruimtelijke opgaven van deze tijd.

Flip ten Cate is directeur van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit. José van Campen is zelfstandig planoloog. Lees hun hele essay in Binnenlands Bestuur 2.