De Bopa of hoe de geschiedenis zich herhaalt

In 1988 ging mijn doctoraalscriptie over de wijziging van 1985 van de toenmalige Wet op de Ruimtelijke Ordening. Veel bestemmingsplannen sloten destijds niet aan bij de werkelijkheid, omdat er veel van was afgeweken met de vrijstelling van artikel 19 WRO. Die was gebaseerd op de aanname dat een bestemmingsplanherziening zou volgen: het was een ‘anticipatieprocedure’. De juridische grondslag was daarom een ter inzage liggend ontwerp-bestemmingsplan of een voorbereidingsbesluit dat dit aankondigde.

Deze regeling leidde tot een praktijk met een grote leugen: nadat de vrijstelling was verleend liet men het voorbereidingsbesluit verlopen en bleef de bestemmingsplanherziening uit. Juridisch kon dat, maar goed voor de rechtszekerheid van bestemmingsplannen was het niet. Mijn scriptie (met de titel ‘Tussen flexibiliteit en rechtszekerheid’) ging over de vraag of de wetswijziging die praktijk zou veranderen.

Artikel 19 WRO bood buitenplanse flexibiliteit: de aanvrager kon rechtmatig aan de slag met de afwijking, rechtszekerheid was geborgd via rechtsbescherming tegen het vrijstellingsbesluit met bijbehorende bouwvergunning en de provincie gaf een verklaring van geen bezwaar af. Artikel 19 WRO ondermijnde het wetssysteem, omdat gemeenteraden niet voldeden aan de toenmalige verplichting om iedere tien jaar een bestemmingsplan te herzien. Daardoor groeiden de juridische werkelijkheid en echte werkelijkheid uit elkaar en werd de rechtszekerheid van het bestemmingsplan schijn. Hele woonwijken hadden agrarische bestemmingen. Voor iedere nieuwe ontwikkeling, hoe gering ook, was steeds een nieuwe vrijstelling nodig.

De wetswijziging bracht de kruimelgevallenregeling (artikel 18a WRO). Daarmee kon je zonder de toeters en bellen van artikel 19 voor kleine zaken, zoals een dakkapel of carport, snel vrijstelling verlenen. Ook kwam er een subsidie voor het actualiseren van bestemmingsplannen.

Maar de praktijk veranderde niet. Anno 2023 wijken we nog steeds veel af van (conserverende) bestemmingsplannen. De bedoeling van de wetgever, ook bij de latere Wro, om het bestemmingsplan meer globaal, flexibel en ontwikkelingsgericht te maken, respectievelijk bestemmingsplanregels sturend te laten zijn, is niet uit de verf gekomen. Afwijken gebeurt intussen met postzegelbestemmingsplannen, omgevingsvergunningen met ruimtelijke onderbouwing en 11 soorten ‘kruimelgevallen’, die inmiddels ook voor grote veranderingen kunnen worden ingezet. Daarnaast biedt de Crisis- en herstelwet nog mogelijkheden en zijn er coördinatieregelingen in de Wro en Awb. Keuze genoeg dus.

De Omgevingswet kent drie instrumenten voor het buitenplanse spoor: het projectbesluit (provincie en waterschap), de wijziging van een onderdeel van het omgevingsplan en de omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit (Bopa). Die laatste is opnieuw een anticipatieprocedure: binnen 5 jaar (of voor eind 2031) zou het omgevingsplan daarvoor gewijzigd moeten worden.

Anticiperen op een latere regeling is dus terug. Net als toen, bevat de Omgevingswet geen sanctie voor het niet actueel houden van het omgevingsplan. De wetgever vertrouwt erop dat gemeenteraden dat uit zichzelf doen.

Laatst las ik een blog, waarin de omgevingsvergunning Bopa het lenigste instrument van de Omgevingswet werd genoemd. Initiatiefnemers zijn niet meer aangewezen op de politieke voorkeuren in de raad, maar kunnen zich richten tot het college, als uitvoerder van het raadsbeleid. Het omgevingsplan heeft niet meer ‘het laatste woord’. Via artikel 12.27 a Bkl kan tot eind 2031 gefaseerde vergunningverlening plaatsvinden. Maatwerk met een kortere procedure is dus mogelijk, aldus de blogger. Voor mij is het een ‘déjà vu’.

De artikel 19-praktijk had echter een keerzijde: samenhang tussen initiatieven ontbrak vaak, bewoners werden overvallen door onbekende initiatieven, gemeenteraden hadden weinig grip op ontwikkelingen, rechters gingen niet op de stoel van bestuurders zitten en winstgevende grondexploitatie kon ‘leitmotiv’ worden. Vriendjespolitiek en willekeur lagen op de loer. Het bestemmingsplan bood schijnrechtszekerheid.

De Omgevingswetgever gaat uit van sturen ‘met het oog op de doelen van de wet’ via een beleidscyclus, vroegtijdige participatie en de verantwoordelijkheid van gemeenteraden om het omgevingsplan actueel te houden. De omgevingsvisie en de uitwerking daarvan in een programma kan voor samenhang zorgen, eventueel met zelfbindende beleidsregels van het college (art. 4:84 Awb). Het Omgevingsplan en het afwijken daarvan moet een evenwichtige toedeling van functies aan locaties inhouden. Dat is een grote verandering van een jarenlange praktijk.

De Bopa is wel slim vormgegeven. Bovendien: zodra er een nieuw omgevingsplan is (2032) zal een wijziging daarvan sneller gaan als beroep aan de orde is en vaststelling gedelegeerd wordt. Inhoudelijk moeten dezelfde afwegingen worden gemaakt. Op termijn kon het wel eens aantrekkelijker zijn om meteen het omgevingsplan te wijzigen.

Er kan dus veel anders. Nu hopen dat gemeenteraden dat ook zien en een sturingsfilosofie met een beleidscyclus vastleggen, bijvoorbeeld in de omgevingsvisie, om de nadelen te ondervangen. Voorlopig zal de omgevingsvergunning Bopa inderdaad een prominent deel van de praktijk worden. Hopelijk wordt het niet al te lenig, zodat de rest van de beleidscyclus een farce wordt. Want dan zijn we terug bij 1985.