Ruilen voor meer reuring

Leefbare kernen hebben de hoogste prioriteit in Overijssel. Een van de instrumenten in de strijd tegen het verdwijnen van winkels en horeca is vrijwillige kavelruil. Met een ruiltraject in Steenwijk doet de provincie mee aan een pilot van het rijk om tips and tricks van ruilen in de binnenstad in kaart te brengen.

Kavelruil blaast Steenwijks centrum leven in

Zelfs op een koude grijze dag behoudt het historische centrum van Steenwijk zijn charme. Zeventiende-eeuwse gevels sieren nog altijd de Markt, het plein waar Steenwijkers en ommelanders al eeuwenlang koopwaar en vertier zoeken. Toch gapen zelfs op en om het levendige plein enkele donkere etalages. Leegstand blijft ook het oude vestingstadje in de kop van Overijssel niet bespaard.

De economische cisis en veranderingen in winkelgedrag van consumenten vormen sinds 2008 een breuk met de voorgaande jaren. Veranderden tussen 2005 en 2008 nog jaarlijks circa achttien panden in de Steenwijkse binnenstad van eigenaar; sindsdien neemt dat aantal af van vijf naar nog maar twee in 2015, waarvan één executieverkoop, zo analyseerde het Kadaster een jaar geleden.

Tegelijkertijd nam de winkelleegstand binnen de stadswal toe tot rond de 12 procent en bedraagt de kantorenleegstand bijna het dubbele. De omzet van de winkelbranche daalde met ruim een kwart tussen 2010 en 2015 en het toekomstperspectief van het overgrote deel van de winkels is onzeker, blijkt uit het Koopstromenonderzoek Oost- Nederland en een studie in opdracht van de gemeente.

Wethouder Wim Brus (financiën/economie, CDA) riep het jaren geleden al, toen nog als raadslid: waarom gaan we niet herverkavelen? Als melkveehouder weet hij als geen ander hoe het ruilen van eigendom tot efficiëntere bedrijfsvoering kan leiden. Het eigen familiebedrijf kwam in vaders tijd via ruilverkaveling in Steenwijkerland terecht.

Clusteren
‘Kavelruil is een uitstekend instrument om te clusteren. We hebben als gemeente vastgesteld wat de hoofdas van het kernwinkelgebied is, daar worden retail en horeca geconcentreerd. In de aanloopstraten mogen panden van kleur verschieten’, zegt wethouder Brus. Het zou mooi zijn als er op die manier nieuwe woningen bijkomen in de binnenstad.

Volgens hem bellen er nu al mensen die kansen zien in de aanloopstraten, hoewel hij juist daar ook “pijn” verwacht, bijvoorbeeld voor ondernemers die hun klanten naar de hoofdas zien vertrekken, maar zelf de sprong niet kunnen of willen maken. Brus zegt daarover: ‘Er zullen ondernemers afhaken, maar ook dat is reuring. Er komt nu duidelijkheid en beweging, tot nu toe gebeurde er niets.’

De aandacht voor het versterken van de binnenstad is niet nieuw in Steenwijkerland. In 2015 zat de gemeente bij de eerste lichting Retaildeals met minister Kamp (Economische Zaken). En toen de provincie Overijssel een oproep deed voor pilots met stedelijke herverkaveling, meldde de gemeente zich direct aan.

In opdracht van de provincie maakte het Kadaster begin vorig jaar een analyse van de situatie in het centrum van Steenwijk en de mogelijkheden om met stedelijke herverkaveling weer beweging te krijgen in de leeglopende winkelstraten. Het advies, met daarin een fictief verkavelingsplan met vijftig ruilingen, werd door de gemeenteraad, maar ook door de ondernemers positief ontvangen.

‘Het stuk van het Kadaster gaf ons inspiratie voor hoe het zou kunnen, een theoretisch model’, vertelt René Sturre, beleidsadviseur Economie en Toerisme bij de gemeente. Er is draagvlak voor bij ondernemers, constateerde de gemeente, die de kavelruil nu verder gaat uitwerken als een van de tien pilots van het Stimuleringsprogramma stedelijke kavelruil van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. ‘We leggen dat proces buiten de gemeente: er komt een onafhankelijke procesbegeleider die met alle partijen gaat praten over hun toekomstplannen en -verwachtingen’, licht Sturre toe. De basis voor die gesprekken wordt gevormd door de integrale visie en een uitwerkingsprogramma die de gemeente het afgelopen jaar opstelde, in nauwe samenwerking met de ondernemersvereniging van de binnenstad.

De gemeenteraad stuurde het document onlangs als hamerstuk naar de raadsvergadering. Daarmee komt ook 3,1 miljoen euro beschikbaar om de binnenstad op te knappen en deels in een fonds te storten waar ondernemers een beroep op kunnen doen als zij het financiële gat van een ruil niet zelf kunnen dichten.

Provincie springt bij
De aanpak van Steenwijk wordt ondersteund door de provincie Overijssel. Die deelt kennis, vliegt desgewenst expertise in en kan vanuit de Herstructureringsmaatschappij Overijssel (HMO) financieel bijspringen als het nodig is. Als een kavelruil met een x aantal panden vastloopt op één knelpunt, kan de HMO een pand opkopen, wanneer dat de ontwikkeling van een heel gebied vooruit helpt. Zie het als een reeks dominosteentjes, waar af en toe een extra zetje nodig is om de sliert in beweging te houden, schetst gedeputeerde Monique van Haaf (ruimte, VVD).

De provincie Overijssel heeft leegstand hoog op de agenda, licht Van Haaf toe. ‘In het coalitieakkoord hebben we twee jaar geleden de focus gelegd op de binnenstad en op vitale en bruisende kernen. In de HMO zit 3 miljoen euro (revolverend) om in stenen te investeren. Daarnaast hebben we de Stadsbeweging, met geld voor initiatieven die zorgen voor bruisende kernen of minder leegstand. Iedereen kan een idee pitchen en daar ondersteuning, expertise of geld voor krijgen.’

De VVD-gedeputeerde noemt het stadsstrand van Deventer als voorbeeld, en de openstelling van brugwachtershuisjes in Zwolle voor kunst en cultuur. In de gemeente Hengelo betaalt de provincie de huur van een leeg pand waar een stadswerkplaats is ingericht. ‘Zzp’ers kunnen er gratis komen werken en adviezen krijgen; een paar uur per week zitten er ambtenaren die vragen beantwoorden over vergunningen. Het zorgt voor levendigheid en nieuwe initiatieven. We gaan ook op verschillende plekken met ondernemers en inwoners in gesprek over leegstand, in zogenoemde Stadscafés.’

Ziet Van Haaf nog wel een duidelijk onderscheid tussen de verschillende rollen van gemeenten en provincie? ‘Gemeenten doen zelf ook veel om leegstand aan te pakken. Onze rol is om dat te faciliteren en de ervaringen uit verschillende gemeenten met elkaar te verbinden. Soms krijgen wij van gemeenten ook de vraag dat ze niet weten waar ze moeten beginnen met de aanpak van leegstand. Dan kijken we samen naar wat er speelt. Wij vinden dat we daar als provincie een medeverantwoordelijkheid voor hebben, omdat het gaat over de leefbaarheid in onze kernen. Het is mooi als we met kleine dingen gemeenten daarmee verder kunnen helpen.’

Vijf ruiltips
Het Kadaster weet uit jarenlange ervaring met (stedelijke) kavelruil welke aandachtspunten van belang zijn bij het opzetten van een ruilproces. Vijf tips van de experts:

Tip 1 Schaalniveau
Het zoekgebied mag best honderd eigenaren bevatten, maar daarbinnen zul je deelgebieden moeten gaan definiëren. Interactief een ruilsessie opzetten doe je met maximaal 10 partijen, bij meer wordt het moeilijk iedereen actief te houden en wordt de kans groot dat iemand niet meedoet.

Tip 2 Gebruik van gebied
Ruilen met grond is gemakkelijker dan ruilen met gebouwen. Ruilen met redelijk uniforme gebouwen (zoals bedrijfshallen) is gemakkelijker dan met specifiek voor een bepaalde productie ingerichte bedrijfsruimten. Ruilen van woningen is gecompliceerder dan van winkels.

Tip 3 Gebiedsambities vanuit overheid
Grond van de overheid kan als smeermiddel in het proces dienen, tegelijkertijd wordt het voor de overheid dan wel weer moeilijker de private en publieke pet van elkaar te scheiden en dat kan het project juist weer frustreren.

Tip 4 Mate van integraliteit
Hoe breder de belangen die in het project gediend kunnen worden, hoe groter de kans dat er voor iedere stakeholder ook een positief resultaat te halen valt en dat er dus een succesvol project tot stand komt.

Tip 5 Sense of urgency
Eigenaren kunnen een verschillend beeld hebben van hoe groot de urgentie is om te gaan acteren, en wanneer het beste moment is om te gaan acteren. Hoe eigenaren hier tegenaan kijken is van essentieel belang om te weten om de stedelijke kavelruil op een goede manier vorm te geven (denk bijvoorbeeld ook aan fasering).

Vrijwillig, dus geen dwang
Het belangrijkste uitgangspunt bij stedelijke kavelruil is de vrijwilligheid. Dit in tegenstelling tot wettelijke herverkaveling in het landelijk gebied, waar een grondruil kan worden afgedwongen als een klein aantal grondeigenaren niet meewerkt. (Ook in landelijk gebied wordt de vrijwillige variant kavelruil genoemd).

De vrijwillige stedelijke variant is opgenomen in de aanvullingswet Grondeigendom, die straks onder de Omgevingswet valt. Voor zowel gedeputeerde Van Haaf als de Steenwijkerlandse wethouder Brus is die vrijwilligheid in de binnensteden heilig. ‘Als je in zo’n ruilproces dwang nodig hebt, heb je volgens mij niet goed inzichtelijk gemaakt wat het belang van alle partijen is’, zegt Van Haaf. Volgens de wethouder komt kavelruil juist van de grond omdat het letterlijk van de grond komt – dus van onderaf. ‘De ruil is het proces van de betrokkenen. Dwang zou averechts werken’.