Wie weet wat de bebouwde kom is?

Met het digitale stelsel, dat voor de Omgevingswet wordt gemaakt, kunnen burgers en bedrijven straks sneller hun eigen zaken afhandelen. Het Kadaster moet eenheid zien te brengen in de te hanteren begrippen. Een lastige maar cruciale taak.

‘Dit is echt wel een grote stap. De Omgevingswet brengt het werk van tien beleidssectoren en vier overheidslagen bij elkaar.’ Aart Jan Klijnjan, programmadirecteur Omgevingswet van het Kadaster, praat graag over de uitdagingen van de nieuwe wet. ‘Wij denken dat de overheid steeds meer van dit soort wet- en regelgeving zal maken. De wereld is nu eenmaal integraal.’ De invoering van de Omgevingswet – inmiddels uitgesteld tot 2019 – is geen sinecure. Vele huidige wetten en Amvb’s moeten daarin versmelten en dat heeft niet alleen juridische consequenties, maar ook informatietechnische.

De toekomstige omgevings vergunning en de andere kerninstrumenten uit de Omgevingswet zullen zijn gebaseerd op gecombineerde informatie die op velerlei plekken wordt bijgehouden. Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), dat de komende jaren wordt ontwikkeld door partijen als het ministerie van I&M, IPO, VNG/KING, Unie van Waterschappen, Rijkswaterstaat, Kadaster en RIVM, moet ervoor zorgen dat die informatie snel kan worden vergaard, eenduidig is, maar ook van goede kwaliteit.

Het Kadaster heeft meerdere rollen in de ontwikkeling van het DSO, waarvoor de plannen tot 2024 lopen. Klijnjan: ‘We doen een deel van de projecten die nodig zijn om het digitale stelsel als geheel te laten werken.’ Zo werkt het Kadaster aan een nieuwe registratie van omgevingsdocumenten (als opvolger van de huidige Landelijke Voorziening Ruimtelijkeplannen.nl). Daarnaast is het de partij die de ‘stelselcatalogus’ maakt voor het DSO. ‘Daarin komen de standaarden en gestandaardiseerde begrippen die het stelsel goed moeten laten werken.’ Een inmiddels bekend voorbeeld is de term ‘bebouwde kom’. Klijnjan: ‘Wat dat precies is, weet nog steeds niemand. Als de wetgever zegt dat iets geldt binnen de bebouwde kom, wat wordt dan bedoeld? Dat is semantiek en dat moet je oplossen door ook begrippen te standaardiseren. Geonovum heeft hierin een voortrekkersrol.’

Informatiehuizen
Een belangrijke rol in het Digitaal Stelsel Omgevingswet is weggelegd voor de ‘informatiehuizen’. Per sector wordt daarin informatie uit de verschillende bronnen verzameld en gecoördineerd: lucht, geluid, water, bodem, externe veiligheid, natuur, cultureel erfgoed, ruimte, bouw en afval. Het Kadaster is beoogd ‘huismeester’ van de informatiehuizen ruimte en bouw. De andere huismeesters zijn RIVM, IPO, Rijkswaterstaat, UvW en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. Hoe die informatiehuizen er precies uit komen te zien staat nog niet vast. ‘Daarover moet nog van alles beslist worden.’

Bij het informatiehuis ruimte gaat het over alle informatie over de ‘juridische ruimte’, dus niet alleen over eigendom van objecten, maar ook over de belemmeringen en beperkingen die daarop kunnen rusten. Het informatiehuis bouw levert informatie over het fysieke vastgoed, over de hele cyclus van bouwen tot beheer en verkoop.

Klijnjan zegt nog niet expliciet aan te kunnen geven hoe de komst van informatiehuizen het werk van ambtenaren zal veranderen. ‘Een ambitie van het stelsel is om veel meer ondersteuning te regelen in de digitale samenwerkingsruimte. Gemeenten zijn al best gewend om samen te werken, ook binnen de bestuurslagen. Maar nu zul je echt processen in elkaar moeten schuiven. Een omgevingsplan moet je sámen maken. Op het niveau van de processen en systemen zal dus meer vervlechting ontstaan. Anderzijds hoop ik dat ambtenaren het wel handig vinden dat ze via de informatiehuizen alle informatie op een presenteerblaadje krijgen. En het mooie is dat dit ook voor burgers en bedrijven geldt. Dat is wel een verschil met nu; het is nog heel erg zoeken in verschillende bronnen.’

3D
‘Voordat het informatiehuis bouw is uitgekristalliseerd moet er nog het één en ander gebeuren’, vertelt Esther van Kooten Niekerk, beoogd huismeester ervan Het informatiehuis – de metafoor moet volgens haar niet al te letterlijk worden genomen – moet alle informatie gaan verbinden over bouwregelgeving en over gebouwen, kunstwerken en wegen. Daarbij gaat het om burgerlijke en utiliteitsbouw, grond-, weg- en waterbouw en railinfrastructuur. Tot dusverre is er vooral gekeken naar het bij elkaar brengen van veel verschillende partijen uit die drie kolommen, zowel bronhouders als afnemers. Dat heeft geresulteerd in een eerste schets, eind 2015. Wat gaat een ambtenaar nu merken van de werking van het informatiehuis bouw?

Van Kooten Niekerk: ‘Voor een ambtenaar is het natuurlijk heel belangrijk dat een 3Dvergunningsaanvraag zo meteen ook in 3D kan worden getoetst. Nu zijn heel veel aanvragen eigenlijk 3D, maar die slaan we vervolgens plat naar twee dimensies en dan moeten we het toetsen. Dat is ingewikkeld.’ Daarnaast zal de benodigde informatie sneller voorhanden zijn, zowel voor de ambtenaar als voor een vergunningaanvrager.

‘Als je nu naar het omgevingsloket online gaat en je doet er een vergunningsaanvraag, dan komt op een gegeven moment de vraag: hoe zit het met de natuur? Als initiatiefnemende burger sla je dat maar over. Met de informatiehuizen en goed gedigitaliseerde en gestroomlijnde informatie kan het straks anders. Je zit achter je computer, hebt een 3D-model van je huis en je wilt een uitbouw plaatsen. Dan zie je direct: als ik het zo groot doe, is het vergunningsvrij. En als het zo veel groter wordt, moet er wél een vergunning worden verleend.’

Tegelijkertijd zie je volgens Van Kooten Niekerk meteen dat het een rijksmonument is en je dus bepaalde bakstenen en dakpannen moet kiezen. ‘En dat je vanwege de geluidswaarden een bepaald soort glas moet gebruiken. Heel veel informatie die je nu pas later in het proces nodig hebt, haal je naar de voorkant. Daarmee wordt de initiatiefnemer ontzorgd. Die hoeft straks niet meer al die loketten af.’

Ook Van Kooten Niekerk ervaart de noodzaak van eenduidige begrippen. ‘Eén van de mooiere is oppervlakte. Voor de basisregistratie adressen en gebouwen telt oppervlakte onder een schuin dak tot onder een meter niet mee. Voor veiligheid is dit juist cruciaal om wél te weten. Er moet dus worden aangegeven waar zo’n oppervlakte vandaan komt.’

Hergebruik
Tot eind dit jaar is Van Kooten Niekerk nog druk met de analyse. ‘Dan volgt een plan van aanpak en een eerste tranche van informatieproducten. De verwachting is dat informatiehuis bouw die eerste tranche wel bij inwerkingtreding van de wet in 2019 gereed heeft. Maar het gaat stapsgewijs.’ Ondertussen wordt gepraat met gemeenten, provincies en waterschappen, maar vooral ook met de sector. ‘We kijken naar wat al aanwezig is. Zo zijn bijvoorbeeld architecten al heel ver met het werken in 3D en het bij elkaar brengen van informatie.’

Ook Klijnjan benadrukt dat hergebruik van ‘wat er al is’ belangrijk is. Hij noemt PDOK (Publieke Dienstverlening op de Kaart), een voorziening waar diverse overheden hun (geodata-)basisbestanden als ‘Open Geodata Services’ ontsluiten. ‘Een voorziening die mogelijk bruikbaar is voor de informatiehuizen. Ook worden de basisregistraties hergebruikt en het omgevingsloket online wordt doorontwikkeld.’

‘Digitaal niet automatisch eenvoudiger’
Wat is er nodig om het Digitaal Stelsel Omgevingswet te realiseren? Onlangs rondden provincies, gemeenten, waterschappen en rijk hun ‘Verkenning informatievoorziening Omgevingswet’ (VIVO) af. In het door de VNG gepubliceerde eindrapport voor de gemeenten staat over het Omgevingsloket (OLO) een minder positieve passage, die illustreert hoe complex het kan zijn om integrale dienstverlening te leveren: ‘Digitaliseren betekent niet automatisch dat het voor een gebruiker eenvoudiger wordt.

De ervaringen die inwoners, ondernemers en gemeenten hebben met het Omgevingsloket Online zijn niet positief: het OLO bemoeilijkt het proces van aanvragen in grote mate, levert foutieve aanvragen op, veel ongemak bij de indieners, en het zorgt ervoor dat er bij gemeenten veel extra georganiseerd wordt om toch overweg te kunnen met het OLO (vooroverleg, beslisbomen, extra hulp op de lokale website, etc). Digitalisering slaagt alleen als de vaardigheden en verwachtingen van de inwoner en ondernemer uitdrukkelijk en continu worden meegenomen. Dit vraagt dus veel van het DSO.’

5 tips voor de ontwikkeling van het Digitaal Stelsel Omgevingswet
1. Stel met de koepels een roadmap op voor de ontwikkeling en de implementatie
2. Stel eenduidige begrippen, namen en definities op en zorg voor uniform gebruik
3. Laat de gebruikersvraag (eisen, behoeften) leidend zijn
4. Verduidelijk de rol en bevoegdheden van een informatiehuis
5. Voel in de diverse ontwikkelingsstadia toetsen inzake privacybescherming en informatiebeveiliging uit
(bron: ‘Verkenning informatievoorziening Omgevingswet’)