Over participatie in een vroeg stadium

‘Ik ben toe aan goed nieuws!' zei de radiopresentator vanmorgen. Bij deze geef ik er gehoor aan: goed nieuws voor wie participatie in een vroeg stadium een warm hart toedraagt.

Er is een koerswending te melden van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Al onder het huidige recht (planologische besluiten Wro en Wabo) kan de rechter participatie meenemen bij de beoordeling van ruimtelijke besluiten. Voorwaarde is dan wel dat het gemeentelijk beleid voorschrijft, dat er draagvlak moet zijn of participatie in een vroeg stadium moet worden georganiseerd. Op grond van de wet (Wro) is dat namelijk niet verplicht.

Daarom oordeelde de rechter tot voor kort dat inspraak voorafgaand aan een ontwerpbesluit of ontwerpbestemmingsplan geen deel was van de wettelijke procedure. Het ontbreken van draagvlak of participatie had – zelfs bij strijd met een gemeentelijke inspraak- of participatieverordening – geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit. In de uitspraken ABRS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3580 en 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209 herhaalt de Afdeling dat, maar met een belangrijke nuancering.

De nieuwe koers is nu als volgt. Schrijft gemeentelijk beleid participatie of draagvlak voor, dan is dat nog steeds geen harde randvoorwaarde op grond waarvan het plan niet mag worden vastgesteld als draagvlak of participatie ontbreekt. Dit beleid brengt volgens de Afdeling alleen “de wens tot uitdrukking dat voldoende maatschappelijk draagvlak wordt verkregen alsmede de wens inwoners te laten participeren bij de planvorming: een wens waarvan de realisering primair op de weg van de initiatiefnemer is gelegen. Van de initiatiefnemer wordt verwacht dat hij zich inspanningen getroost om voldoende draagvlak te verwerven en participatie mogelijk te maken.”

Het gemeentelijk beleid kan bijvoorbeeld van een initiatiefnemer verlangen "dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het niet behoorlijk nakomen van een dergelijke verplichting kan voor het bestuursorgaan reden zijn de gewenste medewerking niet te verlenen.” Uit de casus blijkt, dat aan de inspanningsverplichting was voldaan door het organiseren van informatieavonden en het aanbod aan omwonenden om hen tegen een goedkoper tarief van zonnepanelen te voorzien.

Het goede nieuws is dus dat gemeentelijk beleid de medewerking aan een ruimtelijk besluit afhankelijk kan maken van inspanningen van een initiatiefnemer gericht op het informeren van omwonenden en het verkrijgen of vergroten van maatschappelijk draagvlak. De bewijslast dat dit is gebeurd, ligt bij de initiatiefnemer. Is het niet gedaan, dan kan de aanvraag buiten behandeling worden gelaten door het bestuursorgaan dat de vergunning verleent. Dit is dus heel interessant: voor het huidige recht, maar ook met het oog op de Omgevingswet.

Interessant voor wie participatie interessant vindt, is dat de Eerste Kamer onlangs een motie heeft aangenomen voor aanpassing van het Invoeringsbesluit Omgevingswet (EK 2019-2020,34.986, AA). Daarin moet een regeling komen die gemeenteraden, provinciale staten en het algemeen bestuur van waterschappen verplicht om participatiebeleid op te stellen. Ook wordt de regering verzocht te bevorderen dat de medeoverheden hier zo snel mogelijk mee beginnen, liefst voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dit sluit dus mooi aan op de jurisprudentie van de Afdeling.

Het is nog niet duidelijk hoe de motie wordt vormgegeven. Maar het is wel duidelijk dat de gemeenteraad zijn rol als bewaker van participatie in een vroeg stadium nu al serieus kan oppakken door beleid daarvoor te ontwikkelen. Dat geldt dan onder het huidige recht voor bestemmingsplanherzieningen en voor omgevingsvergunningen waarmee afgeweken wordt van het bestemmingsplan. In de toekomst geldt dat voor wijzigingen van omgevingsplannen en omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (afwijkingen). Goed nieuws dus.

Let wel. Uit de uitspraken blijkt nog iets heel belangrijks. Als er geen ‘participatiebeleid’ is en de initiatiefnemer zich wel heeft ingespannen om het maatschappelijk draagvlak voor het initiatief te peilen en te vergroten, dan kan de gemeenteraad niet weigeren om het bestemmingsplan vast te stellen omdat maatschappelijk draagvlak ontbreekt. Al met al zodanig goed nieuws voor de gemeenteraad dat hij onmiddellijk met participatie aan de slag zou moeten gaan.

Trees van der Schoot
Lees hier meer columns van Trees van der Schoot