Gascrisis: de gevolgen voor de glastuinbouw

Sinds de Russische invasie in Oekraïne is onzekerheid troef. Misschien voel je die onzekerheid zelf al, de benzineprijzen stijgen en steeds meer schappen in de supermarkt zijn leeg. Veel minder aandacht is er voor de dreigende crisis voor zakelijke gebruikers van gas, zoals de glastuinbouw.

De glastuinbouw is in hoge mate afhankelijk van aardgas. Als er komende winter geen of onvoldoende gas kan worden geleverd, zijn de gevolgen voor de glastuinbouw niet te overzien. Kassen kunnen niet worden verwarmd, waardoor planten doodgaan, oogsten mislukken en enorme schade ontstaat. Als glastuinbouwbedrijf wil je dat scenario uiteraard voorkomen. Maar welke (juridische) mogelijkheden zijn er als er geen gas meer kan worden geleverd?

Wat doet Nederland om een gascrisis te voorkomen?

In een brief aan de Tweede Kamer van 7 februari 2022 schrijft klimaat- en energieminister Rob Jetten dat er op dat moment geen sprake is van een gascrisis. Gelet daarop worden de maatregelen uit het Bescherm- en Herstelplan Gas (BH-G) vooralsnog niet in werking gesteld. Andere Europese lidstaten, waaronder Duitsland, zijn voorzichtiger en hebben inmiddels wel een noodplan in gang gezet.

Jetten benadrukt dat Nederland voldoende gas heeft opgeslagen voor zogenoemde beschermde afnemers. Dat zijn bijvoorbeeld het midden- en kleinbedrijf (zoals winkels) en onderwijs- en overheidsdiensten. Daarbinnen is een groep extra beschermde afnemers, zoals huishoudens en de gezondheidszorg. Industriële afnemers, waaronder de glastuinbouw, worden niet beschermd. Jetten schrijft echter dat hij ook voor deze groep geen leveringsproblemen verwacht als er sprake is van een ‘normale winter’. Hij licht niet toe wat hij daaronder verstaat, maar spreekt de verwachting uit dat Nederland de winter goed doorkomt. Een garantie wordt daarbij uiteraard niet gegeven. Niets is immers zo veranderlijk als het weer.

Het Bescherm- en Herstelplan Gas

Europese regelgeving verplicht de lidstaten om een noodplan op te stellen om de gasleveringszekerheid zoveel mogelijk te garanderen. Nederland heeft daarvoor het BH-G opgesteld. Het plan is erop gericht om beschermde afnemers zo lang mogelijk van gas te voorzien en om het gassysteem zo goed en zo lang mogelijk te waarborgen.

Het plan maakt onderscheid tussen een gasstoring, gasincident en een gascrisis. Bij een gasstoring worden de minst zware maatregelen genomen. Bij een gascrisis de zwaarste. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen zogenoemde marktgebaseerde maatregelen en niet-marktgebaseerde maatregelen. Een storing als gevolg van (geo)politieke invloeden heeft volgens het plan de potentie om tot een gascrisis te leiden. Daaronder valt dus een eventuele beslissing van Rusland om de gaskraan dicht te draaien.

Wanneer is er sprake van een gasstoring of een gasincident?

Van een gasstoring wordt gesproken als uit betrouwbare informatie blijkt dat er zich een gasincident kan voordoen waardoor de gaslevering aanzienlijk kan verslechteren. Het gaat dus om een vermoeden van een verstoring van de gaslevering. Van een gasincident is sprake wanneer er zich daadwerkelijk een verstoring van de gaslevering voordoet, waardoor de gaslevering aanzienlijk verslechtert. De markt is in beide gevallen nog wel in staat om de verstoring op te vangen, zonder  gebruik te maken van niet-marktgebaseerde maatregelen.

Welke maatregelen worden er genomen bij een gasstoring of een gasincident?

Bij een gasstoring of een gasincident worden volgens het BH-G marktgebaseerde maatregelen genomen om vraag en aanbod op elkaar af te stemmen. De maatregelen moeten ervoor zorgen dat schaarste er niet toe leidt dat prijzen explosief stijgen. Daarbij kan worden gedacht aan het aanboren van Nederlandse gasvoorraden en verzoeken aan het buitenland om vrijwillig extra gas te leveren, of juist om minder gas uit Nederland af te nemen.

Wanneer is er sprake van een gascrisis?

Een gascrisis doet zich voor als er sprake is van een noodsituatie met een uitzonderlijk hoge gasvraag, een aanzienlijke verstoring van de gaslevering of een andere aanzienlijke verslechtering van de gaslevering. Marktgebaseerde maatregelen zijn toegepast, maar zijn onvoldoende om aan de gasvraag te voldoen. In een gascrisis moeten dus niet-marktgebaseerde maatregelen worden genomen om de gaslevering aan met name beschermde afnemers veilig te stellen. Deze maatregelen kunnen diep ingrijpen in de markt.

Welke niet-marktgebaseerde maatregelen worden er ingezet?

Om antwoord te geven op de vraag welke niet-marktgebaseerde maatregelen kunnen worden ingezet, is volgens het BH-G een zogenoemde ‘maatregelenladder’ leidend. De ladder gaat in eerste instantie uit van betrekkelijk lichte maatregelen, die al snel oplopen in zwaarte. De eerste maatregel is de oproep aan iedereen om het gebruik van gas te verminderen.

Daarna volgen maatregelen die met name de niet-beschermde afnemers raken, waaronder dus de glastuinbouw. Het gaat bijvoorbeeld om het opleggen van extra heffingen voor aardgas. Verder kunnen bedrijven worden gedwongen om over te schakelen naar een andere brandstof. Ook kunnen niet-beschermde afnemers worden afgesloten van het gasnetwerk (administratief en/of technisch). Deze maatregelen zijn desastreus voor de glastuinbouw.

De meest extreme maatregelen houden in dat hele regio’s worden afgesloten van gas. Daarbij bestaat zelfs de mogelijkheid dat beschermde afnemers, zoals huishoudens, geen gas meer krijgen.

Gevolgen voor de glastuinbouw

Glastuinbouwbedrijven hoeven zich niet direct zorgen te maken als sprake is van een gasstoring of een gasincident. Het idee is immers dat de markt in die gevallen in staat is om de verstoring op te vangen, waardoor de leveringszekerheid van gas wordt gegarandeerd. Pas als er sprake is van een gascrisis kan de leveringszekerheid voor glastuinbouwbedrijven in het geding komen. De maatregelen zijn immers vooral gericht tegen niet-beschermde afnemers, zoals de glastuinbouw. Daarbij komt dat wordt gerangschikt op volgorde van jaarlijkse gasafname.

Gelet op het feit dat de glastuinbouw grootverbruiker is van gas, komen maatregelen in het geval van een crisis al snel in zicht. Welke maatregelen dat zijn, is volgens het BH-G afhankelijk van de specifieke situatie. Dat biedt weinig zekerheid over wat glastuinbouwbedrijven de komende winter mogelijk te wachten staat in het geval van een crisis.

Biedt een energiecontract zekerheid?

Veel glastuinbouwbedrijven zoeken zekerheid in de energiecontracten die zij hebben gesloten. In die contracten verplicht een energieleverancier zich vaak om gedurende een langere periode gas te leveren aan een glastuinbouwbedrijf. Zo hopen glastuinbouwbedrijven de komende winter uit te zingen, zelfs als er sprake is van een gascrisis met niet-marktgebaseerde maatregelen. Afspraak is immers afspraak. De praktijk is echter weerbarstiger.

Energieleveranciers maken namelijk gebruik van algemene leveringsvoorwaarden. In die voorwaarden staat vaak een overmachtsclausule. Die maakt het mogelijk voor energieleveranciers om in bepaalde gevallen hun verplichtingen uit de overeenkomst op te schorten. Internationale conflicten en maatregelen van de overheid zijn meestal een reden voor een beroep op de overmachtsclausule. Het gevolg daarvan is dat de energieleverancier het energiecontract tijdelijk niet hoeft na te komen en dus tijdelijk geen gas hoeft te leveren. In die gevallen ontstaat er geen verplichting tot schadevergoeding, waardoor een getroffen glastuinbouwbedrijf met lege handen achterblijft.

Een beroep op het energiecontract is dus geen garantie voor de levering van gas in een crisissituatie. Schadevergoeding is in die gevallen veelal ook uitgesloten.

Heb je recht op een compensatie?

In het BH-G wordt slechts summier stilgestaan bij de mogelijkheid van compensatie in het geval van een crisis. Het BH-G zegt daarover dat voor een deel van de maatregelen een wijziging van regelgeving vereist zal zijn. Daarbij zal ook het vraagstuk van compensatie aan bod komen, aldus het BH-G. Dat biedt glastuinbouwbedrijven eveneens niet veel zekerheid. Het is immers nog onbekend of er compensatie zal volgen, en, zo ja, hoeveel dat zal zijn.

Toch ligt een vorm van compensatie voor de hand. Het gaat waarschijnlijk om een vergoeding voor onevenredige schade als gevolg van het (op zichzelf rechtmatige) besluit van de overheid om niet-marktgebaseerde maatregelen te nemen in een gascrisis.

Deze vorm van compensatie wordt nadeelcompensatie genoemd. Van belang is dat het gaat om een vergoeding, niet om een volledige schadeloosstelling. Bij nadeelcompensatie wordt bijvoorbeeld rekening gehouden met een ondernemersrisico, waardoor niet alle schade voor vergoeding in aanmerking komt. Daarnaast moet aan een aantal andere juridische voorwaarden worden voldaan, waaronder de eis dat een glastuinbouwbedrijf onevenredig hard wordt geraakt door de maatregelen. Het is niet eenvoudig om dat aan te tonen, maar een crisissituatie lijkt daarvoor voldoende aanknopingspunten te bieden.

Conclusie: bij een gascrisis is er veel onduidelijk

Hoewel het BH-G schetst welke maatregelen er mogelijk zijn in een gascrisis, blijft er voor de praktijk veel onduidelijk. Als er sprake is van een crisis, is het immers afhankelijk van de specifieke situatie welke maatregelen er worden genomen. Het dichtdraaien van de gaskraan voor glastuinbouwbedrijven is daarbij niet uitgesloten. Als dat gebeurt, is vervolgens de vraag of de schade wordt vergoed die daaruit voortvloeit.

Glastuinbouwbedrijven zullen hun energieleverancier er niet op kunnen aanspreken. Mogelijk kunnen zij bij de overheid terecht voor compensatie, maar daarover wordt pas beslist als een crisis zich aandoet. Dat is geen aantrekkelijk perspectief. Daarbij komt dat de compensatie waarschijnlijk zal bestaan uit een vergoeding en niet uit een volledige schadeloosstelling. Hopelijk volgt er een ‘normale’ winter…