Europese wetten Hollandse daden

Het heeft vele bestuurders hoofdpijn bezorgd: het door de Raad van State vernietigen van besluiten voor de aanleg van industrieterreinen en wegen en het bouwen van woningen en kantoren. Nog in de zomer van 2007 vernietigde de Raad van State het Tracébesluit A4 Burgerveen-Leiden. Met dit besluit wilde de minister van Verkeer en Waterstaat verbreding van het betreffende weggedeelte mogelijk maken. Reden voor de vernietiging was het ontbreken van een integraal onderzoek naar het effect van de voorgenomen ingreep op de luchtkwaliteit.

 

Zo’n onderzoek was nodig op basis van het Besluit luchtkwaliteit 2005 dat op zijn beurt aanhaakte op een Europese richtlijn uit 1996. De Europese regels hielden in dat de concentraties van verontreinigende stoffen, zoals fijnstof en stikstofdioxide, op een bepaald moment niet meer mochten worden overschreden. In het Besluit luchtkwaliteit had Nederland een koppeling gelegd tussen het halen van de luchtkwaliteitsnormen en de ruimtelijke ordening, ofwel een ‘nationale kop’ op de EU-regels gezet. Bij alle nog te ontwikkelen ruimtelijke projecten moest worden aangetoond dat die niet leiden tot overschrijding van de Europese normen.

 

Nederland heeft door deze onderzoeksverplichting de uitvoering van de Richtlijn Luchtkwaliteit moeilijker gemaakt dan volgens de letter van deze Europese wet noodzakelijk was. Maar ook de richtlijn zelf zorgde voor een probleem. Het tijdig halen van de normen voor fijnstof (uiterlijk 2005) en stikstofdioxide (2010) bleek in ons land onmogelijk.

 

Daarom heeft Nederland tijdens de voorbereiding van de herziening van de Richtlijn Luchtkwaliteit flink gelobbyd voor de mogelijkheid uitstel te krijgen voor het halen van de normen. Dat is gelukt. De op 11 juni 2008 van kracht geworden nieuwe richtlijn bepaalt dat de Europese Commissie dergelijk uitstel kan verlenen, onder strikte voorwaarden.

 

Weerstand

 

Namens het Interprovinciaal Overleg (IPO) was Beate Arends, beleidsmedewerker luchtkwaliteit bij de provincie Zuid-Holland, nauw betrokken bij de lobby over de herziening van de Richtlijn Luchtkwaliteit. Zij maakte deel uit van een zogenaamd interbestuurlijk dossierteam met medewerkers van zowel Rijk, provincies als gemeenten dat de voorstellen van de Europese Commissie heeft beoordeeld en becommentarieerd.

 

Interbestuurlijke dossierteams worden standaard geformeerd wanneer er EU-regelgeving op komst is voor een milieuonderwerp, zoals op dit moment bodemvervuiling en bodemsanering. Voor andere beleidsterreinen bestaat een dergelijke gezamenlijke aanpak van het Rijk en decentrale overheden (nog) niet.

 

Wat was de inbreng van het interbestuurlijke dossierteam luchtkwaliteit? ‘Behalve dat Nederland de mogelijkheid wilde hebben later aan de normen voor fijnstof en stikstofdioxide te voldoen, heeft ons land ook gewezen op de noodzaak van het nemen van maatregelen aan de bron’, vertelt Arends.

 

‘Fijnstof en stikstofdioxide komen in de lucht door de uitstoot van vrachten personenauto’s, schepen en bepaalde industrieën. Bronmaatregelen die deze emissies zouden beperken, stuitten echter op weerstand in Brussel. Het Europees Parlement pleitte voor strenge luchtkwaliteitsnormen, tegelijkertijd was het tegen het verscherpen van de euronorm voor auto’s. Dat gaat moeilijk samen’, aldus Arends.

 

Op basis van de nieuwe Richtlijn Luchtkwaliteit heeft Nederland bij de Europese Commissie uitstel gevraagd voor het halen van de normen voor fijnstof en stikstofdioxide. Nederland heeft hiervoor het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) ontwikkeld. De Europese Commissie heeft het NSL - grotendeels - goedgekeurd waardoor Nederland de normen voor fijnstof pas in 2011 hoeft te halen (in plaats van 2005) en die voor stikstofdioxide in 2015 (in plaats van 2010).

 

Arends: ‘Het NSL is een lijst met daarop de grote ontwikkelingsprojecten in ons land én de maatregelen die moeten worden getroffen om overal op het door de Europese Commissie geaccordeerde tijdstip aan de normen te voldoen. Het brengt beide zaken met elkaar in balans. Nederland heeft de koppeling tussen luchtkwaliteit en ruimtelijke ordening dus niet losgelaten. Daar is een goede reden voor. In landen waar deze koppeling niet is gemaakt, kunnen ontwikkelingen plaatsvinden die zorgen voor verslechtering van de luchtkwaliteit. Dat maakt het voor deze lidstaten een stuk lastiger om aan de normen te voldoen.’

 

Met het NSL slaat Nederland twee vliegen in één klap. Behalve dat er meer tijd is om te voldoen aan de Europese normen, is de kans op het vernietigen van besluiten door de Raad van State aanzienlijk verkleind. Het is namelijk niet meer nodig voor elk afzonderlijk project aan te tonen dat de normen voor luchtkwaliteit niet zullen worden overschreden. Dankzij het NSL en de hierop anticiperende Spoedwet wegverbreding is net de eerste schop de grond ingegaan voor de verbreding van de A4 tussen Burgerveen en Leiden.

 

Eén op één

 

Met het door Nederland uitvoeren van de Europese regelgeving voor luchtkwaliteit lijkt het uiteindelijk goed te komen. Om problemen in de uitvoering te voorkomen, is er voor de invoering van de Europese Dienstenrichtlijn voor een geheel andere aanpak gekozen. In de eerste plaats is het nu kabinetsbeleid geen ‘nationale kop’ meer te plaatsen op Nederlandse regelgeving die voortvloeit uit Europese regelgeving. De bepalingen uit de Europese Dienstenrichtlijn zijn dan ook vrij wel één op één overgenomen in de Dienstenwet die op dit moment bij de Eerste Kamer ligt.

 

Vermoedelijk in november zal de senaat over deze wet stemmen. In de tweede plaats is er gekozen voor het instellen van een projectgroep die het invoeren van de richtlijn intensief begeleidt: de Projectgroep Implementatie Dienstenrichtlijn (PID). ‘Het creëren van draagvlak voor de invoering van de Dienstenrichtlijn is een belangrijk taak van ons’, zegt Marc Hameleers, manager van de bij het ministerie van Economische Zaken ondergebrachte PID.

 

‘Ook bij de onderhandelingen over de richtlijn, in de periode vóór 2006, is het verwerven van draagvlak een belangrijke factor geweest. De regering heeft toen heel bewust advies aan de SER gevraagd om de sociale partners bij dit onderwerp te betrekken. Nu, in het invoeringstraject, werkt het Rijk intensief samen met de koepels IPO, VNG en Unie van Waterschappen. En ook met Europa decentraal, het kenniscentrum waar medewerkers terecht kunnen met vragen over Europese regelgeving.’

 

Barrières

 

De eind 2006 van kracht geworden Dienstenrichtlijn moet de barrières slechten die het goed functioneren van de interne markt voor dienstverleners in de EU in de weg staan. ‘Het betreft barrières op het gebied van regelgeving, informatie en procedures’, vertelt Hameleers. ‘Dienstverleners, zoals architecten, glazenwassers en horecaondernemers kunnen nu vaak niet aan het werk zonder te voldoen aan allerlei verplichtingen in een ander land dan hun herkomstland. Na 28 december van dit jaar, het tijdstip waarop alle barrières geslecht moeten zijn, zal dit anders verlopen.’

 

Departementen, provincies, gemeenten, waterschappen en andere overheidsinstanties, in totaal zo’n zeshonderd, zijn hard bezig met het halen van de deadline. Zij screenen hun regelgeving op strijdigheden met de Dienstenrichtlijn, passen de regels zo nodig aan en maken deze - via het dienstenloket www.antwoordvoorbedrijven.nl - digitaal toegankelijk voor dienstverleners in de gehele EU.

 

Hameleers: ‘In alle EU-landen wordt bekeken of de regelgeving die geldt voor dienstverleners proportioneel, goed gemotiveerd en niet discriminerend is. In 2010 worden de screeningsresultaten door alle lidstaten onderling beoordeeld. Een resultaat van de screening in Nederland is bijvoorbeeld het afschaffen van vergunningen voor kleine evenementen. Dienstverleners die ergens een vergunning voor nodig hebben, kunnen deze straks digitaal aanvragen. Die vergunning moet dan ook digitaal kunnen worden verstrekt.’

 

Tweederde van de gemeenten is inmiddels klaar met het Dienstenrichtlijn-proof maken van hun regelgeving. Projectmanager Hameleers heeft er alle vertrouwen in dat de rest op tijd volgt. ‘Bijna elke gemeente heeft het verbeteren van dienstverlening, administratieve lastenverlichting en het schrappen van overbodige regelgeving hoog op de agenda staan. De werkzaamheden die samenhangen met de invoering van de Dienstenrichtlijn, passen hier goed bij. Dat geldt voor het aanpassen van de regelgeving, maar ook voor het handen en voeten geven aan elektronische dienstverlening. Het inrichten van het dienstenloket is een voorbeeldproject uit het Nationale Uitvoeringprogramma elektronische dienstverlening (NUP). Ook dat helpt.’

 

Schone lucht vergt meer

 

Terwijl de concentratie fijnstof op veel plaatsen daalt, blijft de concentratie stikstofdioxide min of meer constant. ‘Dat baart zorgen’, zegt Beate Arends, beleidsmedewerker luchtkwaliteit bij de provincie Zuid-Holland. ‘Misschien zijn er uiteindelijk meer maatregelen nodig dan in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) zijn opgenomen. Denk aan het instellen van milieuzones of zelfs aan het helemaal afsluiten van delen van steden voor gemotoriseerd verkeer.’

 

Volgens haar is het geen optie te besluiten de normen maar de normen te laten en een boete van de Europese Commissie te riskeren wegens het niet halen ervan. ‘Bestuurders hebben afgesproken dat ze extra maatregelen zullen nemen als blijkt dat het huidige pakket niet voldoende is. Niemand wil op zijn geweten hebben dat er mensen ziek worden of sterven doordat de lucht te vies is.’

 

‘Meld waar het knelt’

 

Provincies, gemeenten en waterschappen die worstelen met Europese regelgeving, kunnen zich melden bij het Signaleringloket Europese Regelgeving, een initiatief van de Gelderse gedeputeerde Verdaas en oud-Europarlementariër Corbey (beiden PvdA). ‘In de wandelgangen hoor ik veel gemopper over Europese regelgeving, maar vaak weinig concreet’, zegt Fenna Beekmans, directeur kenniscentrum Europa decentraal, waar het signaleringsloket is ondergebracht. Het loket verzamelt reacties onder het motto ‘Meld waar het knelt’.

 

Het aantal meldingen is tot nu toe beperkt. ‘Het kan zijn dat mensen niet de tijd kunnen vrijmaken om een en ander te beschrijven’, verklaart Beekmans. ‘Via het signaleringsloket kun je je bedenkingen specifieker maken. Laatst stond er in de krant dat de aanwezigheid van een steenbreekvaren op een oud muurtje in het centrum van Terborg de voortgang van een nieuwbouwproject hindert. Een vraag aan het signaleringloket was of het beschermen van dit varentje op die plek echt de bedoeling is van de Europese natuurregelgeving. Krijgen we meer van dit soort signalen, dan kunnen wij die doorspelen aan de koepels IPO en VNG. Zij beoordelen of het de moeite loont een en ander aan te kaarten bij het Rijk en de Europese Commissie.’

 

Een andere melding betreft de gevolgen van de Vogel- en Habitatrichtlijn in een zogenoemd Natura 2000-gebied. Rondom die speciaal aangewezen natuurgebieden ontstaat ‘een extern werkingsgebied’, waardoor aangrenzende bedrijven ‘ernstig worden beperkt in hun ontwikkelingsmogelijkheden’, waarschuwt een gemeente. ‘Aangezien in onze gemeente vrijwel alle bedrijventerreinen zich naast het Natura 2000-gebied bevinden, betekent dit een zeer ernstige aantasting van de economische activiteiten.’