‘Het klimaatbeleid is te technocratisch’

Vanuit de gedachte dat goed klimaatbeleid alleen maar geboren kan worden uit een getransformeerde beleidscultuur, deden zo'n honderd rijksambtenaren de afgelopen twee jaar mee met de Lerende Evaluatie Klimaatbeleid. Het gaat om de ministeries van Economische Zaken, Landbouw, Infrastructuur en Waterstaat, Onderwijs, en Volksgezondheid. Na twee jaar praten en denken, ligt er een eindrapport van de Vrije Universiteit en het Planbureau voor de Leefomgeving. 

Niet sectoraal denken

Een alomvattend dossier als het klimaatbeleid vergt meer van zowel bestuurders als ambtenaren dan kleinere maatschappelijke uitdagingen. Allereerst is samenwerking belangrijker. De reden is dat het klimaatbeleid op zowat alle ministeries landt. Neem de elektrificering van de samenleving: die raakt bijvoorbeeld mobiliteit (de elektrische voertuigen waar het ministerie van I en W mee bezig is), maar ook de warmtepompen (waar de ministeries van BZK én EZK zich over buigen), de industrie (EZK), en de glastuinbouw van het landbouwdepartement.

Wordt er toch sectoraal gewerkt, dan ontstaat er het gevaar van onderlinge concurrentie (zoals een wedijver tussen ministeries om de schaarse capaciteit van het stroomnet) of doemen blinde vlekken op, zoals de netcongestie. ‘De verantwoordelijkheid voor systeemvraagstukken die grenzen van sectoren overstijgen is niet belegd’, schrijven de onderzoekers. ‘Dit was bijvoorbeeld het geval bij het tijdig voorzien in de benodigde netcapaciteit voor de transitie, waardoor dit systeemvraagstuk tussen wal en schip viel.’

Kritiek op Financiën

Het contact tussen ambtenaren van de ministeries loopt soms stroef, blijkt uit de gesprekken. Opvallend is de kritiek die het ministerie van Financiën krijgt, waarvan er geen ambtenaren waren aangeschoven. Daar hadden ze geen tijd voor, ook na herhaaldelijk vragen niet. Contact krijgen met het departement zou moeizaam zijn. ‘Zo hebben beleidsmedewerkers bijvoorbeeld behoefte aan afstemming met FIN over de afbouw van het degressieve belastingtarief op energie (zodat grootverbruik van fossiele brandstoffen onaantrekkelijker wordt), maar dit gesprek komt niet van de grond’, staat in het eindrapport.

Langetermijndenken

Wat klimaatbeleid als tweede vraagt, is langetermijndenken. Maar de bestuurlijke cultuur is vaak anders. De onderzoekers roepen ambtenaren op zich uit te spreken tegen de ongeschreven regels van de beleidspraktijk. Die ‘schrijven voor om snel en effectief te reageren en ten alle tijden beschikbaar te zijn voor de politiek (bijvoorbeeld in de vorm van reageren op Kamervragen) en ervoor te zorgen dat de minister uit de wind blijft.’ Zo verwordt het bestuur tot crisismanagement, waarbij van crisis naar crisis wordt gesprongen. Dat is niet naar de zin van de beleidsmedewerkers zelf, observeerden de onderzoekers.

Een leercultuur

Een derde punt dat het rapport beklemtoont, is het belang van een leercultuur in plaats van een afrekencultuur. Maar, stelt het rapport: ‘Voor stilstaan en reflecteren op de opgave is op dit moment nog weinig ruimte en tijd, zo ervaren beleidsmedewerkers in het klimaatbeleid. ‘‘Snelheid boven alles, reflectie komt later’’ is het adagium.’ Daarnaast is het niet populair om eerder ingezet beleid bij te sturen. De angst is een afkeurend oordeel van de buitenwereld.

De reden zou het risico zijn ‘dat in de politieke en/of publieke beeldvorming bijsturing wordt beschouwd als inconsistent of onbetrouwbaar beleid – al dan niet uitvergroot door de media –, waardoor aanpassingen moeilijk te verantwoorden zijn richting politiek en samenleving.’ Die vrees om afgerekend te worden, belemmert het maken van keuzes. De bestuurlijke hang naar het meest doelmatige beleid geeft een blijvende honger naar meer informatie. ‘De rationele benadering veronderstelt immers dat problemen volledig te kennen en te managen zijn, dat complexe problemen behapbaar kunnen worden gemaakt door ze op te splitsen in beheersbare delen, en dat er, mits er maar genoeg onderzoek wordt gedaan, uiteindelijk zekerheid komt over de best te bewandelen route’, schrijven de onderzoekers.

Klimaatbeleid: technocratisch

Een vierde nadruk die de onderzoekers leggen, is het belang van het betrekken van de samenleving. De beleidsmedewerkers die aan de gesprekken deelnamen, ervaren een kloof tussen hun beleid en de burger. Een belangrijke reden is het technocratische gehalte van het klimaatbeleid, dat de suggestie wekt waardenneutraal te zijn. Dat doet geen recht, zeggen de onderzoekers, aan de gevoelens die in de samenleving kunnen borrelen en gisten. Een gevaar is dan: burgers die afhaken, die het klimaatbeleid niet meer vatten en zich in het nauw gedreven voelen. De onderzoekers zien heil in participatie: ‘Burgerfora of intermediaire platforms, zoals het Nationale Platform Klimaat, kunnen een geschikt instrument zijn om dit gelijkwaardige en open gesprek te voeren.’

Een bijkomend probleem is echter dat de beleidsmedewerkers van de ministeries niet het idee hebben van hun klimaatbeleid een aanlokkelijk verhaal te kunnen maken en slechts de indruk wekken de burger van zijn verworvenheden te willen ontdoen, ‘zij het door hoger wordende kosten voor energie, zij het door de consumptie van vlees of vlieggedrag ter discussie te stellen.’

Coalition of the willing

Ook ambtenaren van decentrale overheden kunnen kampen met alle bovenstaande vraagstukken. Het rapport noemt de provincies en gemeenten bovendien expliciet als het gaat om het betrekken van de samenleving bij het klimaatdossier. Gevestigde bedrijven, organisaties en marktpartijen vinden relatief makkelijk hun weg naar de beleidstafels. Dat geldt minder snel voor burgers en partijen van buiten de status quo, die wel degelijk vindingrijke ideeën kunnen hebben. ‘Door de beweging groter te maken kan een coalition of the willing ontstaan die systeeminnovatie aanjaagt.’

Als voorbeeld beschrijven de onderzoekers de Noord-Hollandse gemeenschap LiberTerra, bestaand uit biobased tiny houses bij recreatiegebied Geestmerambacht. ‘De bewoners bouwen energieneutraal en bieden ruimte voor educatie over biobased bouwen en het toepassen van duurzame technologie. Ook onderhouden ze een voedselbos.’ Zonder de overheid, zowel gemeente als provincie, was dit niet van de grond gekomen, denken de onderzoekers.