Omgevingswet leert van 3D’s

Gemeenten maken weinig haast met de voorbereidingen op de Omgevingswet. Maar als de grote stelselwijziging op het sociale domein iets heeft geleerd, is het wel dat je op tijd met invoering moet beginnen, stelt adviesbureau Berenschot. Vier lessen voor de Omgevingswet.

Gemeenten onderschatten de transformatie die de Omgevingswet voorstaat. Ze zijn afwachtend – ‘Eerst maar eens zien hoe Den Haag het allemaal bedenkt’. Ze halen bovendien de begrippen transformatie en transitie door elkaar en grijpen naar bekende en vertrouwde samenwerkingspartners; daar blijven kansen liggen. En ze denken dat ze al integraal werken, maar dat doen ze niet.

Tot zover de probleemanalyse van adviseurs André Oostdijk en Korrie Louwes. De eerste is specialist Omgevingswet bij Berenschot, de tweede was als wethouder in Rotterdam medeverantwoordelijk voor de decentralisaties in het sociaal domein, de 3D’s. Als collega’s bij Berenschot kwamen ze bij de koffie te spreken over de verschillen, maar vooral ook overeenkomsten tussen de beide grote stelselwijzigingen.

De Omgevingswet is vooralsnog géén bezuiniging, dat is een groot verschil. Het onderwerp ligt ook veel minder dan de 3D’s onder een politiek en maatschappelijk vergrootglas. Het gaat ook niet om een grootschalige overheveling van taken.

Wat ze gemeen hebben, zegt Oostdijk, is de invoering van een complex geheel aan uitvoeringsregels en gelijktijdig een ingrijpende cultuurverandering. ‘De sturingsfilosofie is in beide gevallen dezelfde: met een beroep op de participatiesamenleving legt de overheid steeds meer verantwoordelijkheden bij de samenleving zelf. In het sociale domein zijn beleidsvrijheid, integrale afwegingen en maatwerk gevleugelde begrippen. Bij de Omgevingswet zie je ander jargon, maar dezelfde beweging. Daar gaat het over flexibiliteit, maatwerk, burgerparticipatie, bestuurlijke afwegingsruimte en integraliteit.’

Klassiek afwachten
Een belangrijke les van Berenschot gaat over de planning (Les 1). Zijn we al te laat voor een soepele invoering van de Omgevingswet? Louwes: ‘Als je nu zou beginnen, dan ben je nog op tijd. Maar veel gemeenten zitten – heel klassiek – af te wachten tot het Haagse wetgevingstraject volledig is doorlopen. Die zijn straks dus te laat.’

Ook zonder definitieve uitvoeringsregels (aan de Algemene Maatregelen van Bestuur wordt nu gewerkt) kunnen gemeenten vast aan de slag, zegt Oostdijk, onder andere via het experimenteer­artikel. ‘Ze moeten een implementatie­agenda opstellen en hun omgevingsvisie op papier gaan zetten. Daarvoor moeten ze zich oriënteren op samenwerking in de regio. Gemeenten zijn geneigd om naar de hen bekende samenwerkings­verbanden te kijken, maar dat is niet per se de beste keuze. (Les 2) Samen vergunningen toetsen is heel iets anders dan samenwerken aan een regionale visie op economische groei of natuurherstel. Dan ligt samenwerking met andere gemeenten in de regio misschien voor de hand.’

Gemeenten lijken nog weinig urgentie te voelen om de Omgevingswet echt op te pakken, merken de adviseurs. De 3D’s hebben natuurlijk de afgelopen jaren enorm veel tijd en aandacht van het gemeentebestuur gevraagd. Net als de economische crisis, de grondexploitaties en de leegstand. Nu weer de vluchtelingenproblematiek. Er is altijd wel wat. Dat er ongetwijfeld prima overgangsrecht komt voor al die ruimtelijke regelgeving, heeft misschien ook wel een remmende werking. Met één pennenstreek zijn alle bestemmingsplannen straks automatisch een omgevingsplan. Maar dat zijn ze dan slechts in naam, niet in vorm en inhoud zoals de Omgevingswet beoogt.

Laag ambitieniveau
Louwes: ‘Je zag ook bij de 3D’s veel gemeenten in eerste instantie kiezen voor een laag ambitieniveau: gewoon met de oude zorgaanbieders dezelfde contracten afsluiten. Slechts een paar gemeenten benoemen in het coalitieakkoord van 2014 wat hun lokale problemen zijn, wat hun inwoners nodig hebben en welke doelen de gemeente zichzelf stelt. Want daar gaan die stelselwijzigingen uiteindelijk om: werken vanuit de analyse en de doelen die je hebt vastgesteld. Dat geldt voor het sociaal domein, maar ook voor de leefomgeving.’

Het gaat hierbij om het lastige onderscheid tussen transformatie en transitie, dat voor gemeenten niet altijd even duidelijk is, merken ze bij Berenschot. De begrippen worden door elkaar gebruikt, zegt Oostdijk, terwijl ze wezenlijk van elkaar verschillen. (Les 3) Transitie is het overnemen van de nieuwe regels; transformatie is het aanpassen van de organisatie en de werkcultuur. Het begrip “integraal werken” laat goed zien hoe die verwarring tot onjuiste aannames leidt, schetst Oostdijk. ‘Als gemeenten zeggen: wij werken al integraal, met de Wabo, dan passen ze dus de regeltjes toe. Maar dat een vergunning langs zes loketten gaat die allemaal kijken of hun sectorale regels er goed in verwerkt zitten, is iets anders dan een integrale afweging maken aan de voorkant van de plannenmakerij. Dat vereist andere competenties en een andere organisatie. Dat moet je organiseren.’ (Les 4)

De voornaamste boodschap van Berenschot is: de implementatie van de Omgevingswet begint nu, zegt oud-wethouder Louwes. ‘Als je gaat zitten wachten tot ze in Den Haag helemaal klaar zijn, ben je straks te laat. En dat is zonde, want de wet biedt zoveel kansen om het beter te doen op het fysieke domein en daar vragen gemeenten al heel lang om. Wat dat betreft krijgen ze een prachtig cadeau in huis. Waarom wachten tot het helemaal klaar is? Je kunt de kamer toch vast inrichten?’

Vier lessen voor de Omgevingswet

Les 1: 2018 is dichterbij dan het lijkt
Berenschot heeft even teruggere­kend: In 2018 moet de Omgevingswet worden geïmplementeerd. Dat betekent dat 2017 in het teken staat van de procedures, bijvoorbeeld rond het reorganisatieplan, het omge­vingsplan enzovoorts. De strategie en inhoud zijn dan in 2016 aan de orde. Het voorbereiden en opstellen van een (regionale) implementatieagenda gebeurt dan uiterlijk in het najaar van 2015: nu dus.

Les 2: Zoek de juiste partners
De Omgevingswet vraagt een her­­be­zinning op samenwerking. De 25 omgevingsdiensten zijn gevormd op basis van de indeling in veiligheidsregio’s. Dat is niet per se een logische samenstelling voor een regionale omgevingsvisie. Dan kan het handiger zijn om de samen­werking te zoeken met gemeen­ten die gelijkgestemd of juist aanvullend zijn op terreinen als economische kracht, bevolkingsontwikkeling, woonopgaven of infrastructurele vraagstukken.

Les 3: Transformatie vóór transitie
Een transitie is van A naar B gaan, zonder ongelukken. Dat betekent dat je op tijd klaar bent om in 2018 te werken met de instrumenten uit de Omgevingswet, zegt Oostdijk. ‘Transformeren is van gedaante wisselen, een andere rol pakken. Transforme­ren is nodig als je integraal wilt werken en afwegingsruimte wilt gebruiken. Dan moet je in gesprek met de maatschappij, je eigen gedrag en organisatie aanpassen.’ Voor de transitie moeten gemeenten wachten tot de wetgeving volledig klaar is, met transformeren kunnen ze nu al beginnen.

Les 4: Organiseer integraliteit
Volgens Oostdijk ligt hierbij een grote kans voor de bestaande omgevingsdiensten, waar nu al veel expertise rondom vergunningverlening en milieu is ondergebracht. Gemeenten moeten omgevingsdiensten betrekken bij de implementatie en uitvoering van de Omgevingswet. Niet als sluitstuk maar als volwaardig partner. Dus vooral in een vroeg stadium gezamenlijk initia­tieven stimuleren en onder de loep nemen.

Teylingen werkt al integraal

Wethouder Arno van Kempen is in de gemeente Teylingen belast met de implementatie van zowel de 3D’s als de Omgevingswet. Drie vragen over wat dat hem leert.

U weet: een goed begin is het halve werk. Bent u al druk doende met de Omgevingswet?
‘We treffen voorbereidingen. Zo bekijken we hoe in het domein Ruimtelijke Ontwikkeling onderdelen als volkshuisvesting, milieu, economie en ruimtelijke ordening het beste met elkaar in verband kunnen worden gebracht. Dat doen we samen met Lisse en Hillegom, de gemeenten waarmee we ambtelijk gaan fuseren op 1 januari 2017.

Hoe zit het met de cultuur in Teylingen? Bent u al integraal bezig?
‘Ja. Medewerkers moeten op elk voorstel dat naar het college gaat aangeven wat de gevolgen ervan zijn voor een duurzame samen­leving op korte en lange termijn. Dat geldt ook voor onderwerpen op het sociale domein. Dat vraagt om een integrale afweging van maatschappelijke kosten en baten. Zo hebben we pas een schoolgebouw neergezet dat, door er iets meer geld in te stoppen, nu de eerste basisschool in Nederland is met nul-op-de-meter.’

De belangrijkste les uit de 3D’s die u meeneemt naar de Omgevingswet is...
‘Echt op tijd gaan voorbereiden, anders loop je achter de feiten aan. Als je wilt dat de ambte­lijke dienst in 2018 integraal is, moet je bedenken hoe je dat wilt doen. Maar ook de cultuur: wat voor medewerkers heb je nodig? Een generalist Omgevingswet is iemand anders dan een specialist volks­huisvesting. Daar moet je het aanname- en opleidingsbeleid op aanpassen.’