Afvalcentrales in de verkoop

Een forse tegenvaller voor de gemeente Amsterdam. De spiksplinternieuwe afvalenergiecentrale verbrandt wel afval, maar wekt sinds begin februari door een gebroken as geen energie meer op. Kosten: zes ton per week. En de centrale was al negentig miljoen euro duurder uitgevallen. Toch wil Amsterdam het afvalbedrijf niet kwijt.

 

'De derving van inkomsten is een behoorlijke klap en we hebben veel narigheid met de bouw gehad, maar dat wil niet zeggen dat we nu ineens van het Afvalenergiebedrijf afwillen', zegt verantwoordelijk wethouder Carolien Gehrels (Gemeentebedrijven, PvdA). 'AEB is een zeer rendabel bedrijf, waar we als gemeente veel aan hebben verdiend. En dat is straks ook weer het geval, als de centrale weer volop functioneert. Maar de inkomsten zijn voor ons niet de reden om het te behouden. We willen een publiek belang dienen. En in onze optiek kan dat het beste door het bedrijf dicht bij de gemeente te houden.'

 

Amsterdam onderzoekt hoe de verhouding tussen gemeente en het afvalbedrijf moet worden verbeterd. Die bleek bij de bouw van de nieuwe centrale niet optimaal. Mogelijk wordt het AEB, dat nu een gemeentelijke dienst is, verzelfstandigd. 'Verzelfstandiging wordt nadrukkelijk onderzocht. Privatisering niet', aldus Gehrels.

 

Energie

 

Tot een paar jaar geleden waren alle afvalverbrandingsinstallaties (avi's) in handen van gemeenten. De reden was simpel. Marktpartijen zagen geen brood in investeringen van honderden miljoenen in dure centrales omdat storten goedkoper was dan verbranden. Dus moesten - samenwerkende - gemeenten zelf aan de slag. Ze leenden bij de bank en zorgden ervoor dat de centrales rendabel werden door langjarige contracten te sluiten met hun eigen centrales. Die waren door de levering van het gemeentelijk huishoudelijk afval verzekerd van omzet.

 

Inmiddels is de markt drastisch veranderd. Storten is sinds 1995 steeds meer aan banden gelegd en momenteel duurder dan verbranden. Het verstoken van afval heeft bovendien als voordeel dat er energie mee kan worden gewonnen. Tot een paar jaar geleden konden gemeenten en bedrijven nog in Duitsland storten, maar daar geldt sinds juni 2005 een stortverbod. Er is ondercapaciteit in de markt, dus kunnen avi's hoge tarieven vragen. De afvalverbranders zijn zeer rendabele bedrijven in een markt die volwassener en internationaler is geworden. Het Financieele Dagblad meldde begin april dat de afvalverwerkingsbranche vorig jaar de hoogste winsten ooit heeft geboekt. Op de Nederlandse markt wordt momenteel zo'n zeven miljoen ton afval ter verbranding aangeboden. De capaciteit van de bestaande elf avi's is een kleine zes miljoen ton. Maar er is voor ruim twee miljoen ton aan uitbreiding gepland. Als straks de capaciteit hoger is dan het aanbod, zullen de tarieven naar verwachting dalen. En daarmee ook de winstgevendheid van de centrales.

 

Veel gemeenten staan voor de vraag of ze zelf de afvalverbranding blijven doen of dat aan marktpartijen overlaten. Rotterdam ging in 2006 als eerste schaap over de dam. De voormalige publieke Afvalverwerking Rijnmond (AVR) werd voor 1,4 miljard euro verkocht aan private investeringsmaatschappij KKR/CVC, dat later Van Gansewinkel aan AVR toevoegde.

 

Geld nodig

 

Elders in Nederland overwegen gemeenten ook hun verbrandingsinstallatie van de hand te doen. Het meest concreet zijn de plannen van Regio Twente, het samenwerkingsverband van veertien gemeenten dat meerderheidsaandeelhouder is in afvalverbrander Twence. Het bestuur van de regio wil Twence verkopen. De veertien deelnemende gemeenten moeten voor 21 mei beslissen wat ze willen.

 

Belangrijke reden voor verkoop is dat Regio Twente geld nodig heeft voor de Agenda van Twente, een plan dat de regionale economie een nieuwe impuls moet geven. Van de verkoopopbrengst zou tachtig miljoen euro naar het programma moeten gaan. De Agenda van Twente is echter eerder een aanleiding voor de (hernieuwde) verkoopdiscussie dan de reden, zegt Peter den Oudsten, burgemeester van Enschede en portefeuillehouder in Regio Twente. 'Je kunt de publieke taak van afvalverwerking ook op een andere manier borgen dan het zelf doen. Er zijn meerdere onderzoeken geweest, die allemaal tot de conclusie kwamen dat verkoop van Twence de beste optie is. Twence zit midden in een uitbreidingsfase. Als die straks is afgerond, wordt twee derde van het afval uit de vrije markt gehaald. Moet je daar dan als gemeenten nog aandeelhouder in blijven?'

 

Regio Twente verwacht dat Twence enkele honderden miljoenen euro's gaat opleveren. Maar verkoop gaat niet tegen elke prijs, zo benadrukt Den Oudsten. Bovendien stelt de Regio enkele voorwaarden. Zo moeten goede afspraken worden gemaakt over het personeel, de ontwikkeling van Twence, milieueisen en eventuele doorverkoop. Ook wil de regio dat Twence een belangrijk onderdeel wordt van het kopende bedrijf.

 

Hoog tarief

 

Commerciële afvalinstallaties rekenen, onder meer door hogere rendementseisen van de aandeelhouders en minder voordelige leningen, tarieven die zo'n dertig procent hoger liggen dan bij overheidsinstallaties. Op papier althans. Want Twence hanteert ook al hoge tarieven ten behoeve van de aandeelhoudende gemeenten, die jaarlijks een hoog dividend krijgen. Feitelijk is dit dus een verkapte vorm van belasting. De kostprijs van de centrale in Almelo - zo'n 80 euro per ton - ligt echter beduidend lager dan het huidige tarief van 113 euro. Den Oudsten is niet bang dat de Twentse gemeenten na verkoop een veel hogere rekening gepresenteerd krijgen van een private afvalverbrander. 'Om te beginnen hebben we een contract tot 2022 voor die 113 euro. Je weet natuurlijk nooit zeker hoe het daarna uitpakt, maar er worden momenteel in Nederland flink wat verbrandingsovens bijgebouwd. En als de capaciteit toeneemt zullen de prijzen waarschijnlijk niet stijgen.'

 

Maar verkoop van Twence is allerminst een hamerstuk. Hoewel de gemeentebesturen voor het merendeel vóór verkoop zijn, moeten de gemeenteraden hun oordeel nog uitspreken. In Hengelo zijn bestuur en raad tegen verkoop. 'We willen de regie over ons eigen afval houden', verklaart wethouder Guido Weber (CDA). 'We zijn niet principieel tegen verkoop, maar we zien geen goede redenen om te verkopen. Het geld dat we nodig hebben voor de Agenda van Twente kunnen we ook uit het dividend halen. Dat is allemaal doorgerekend. Het is natuurlijk mooi als we in een keer een stevige verkoopopbrengst realiseren, maar dat is eenmalig. Nu halen we jaarlijks een mooi dividend uit Twence. Dat ben je dan kwijt. Bovendien houd je als aandeelhouder meer grip op de milieu-inspanningen van het bedrijf.' Weber heeft ook zijn twijfels of dit wel het beste moment is om Twence te verkopen. 'Twence is nu volop aan het investeren. Misschien is het handiger om eerst al die plannen af te ronden en dan te verkopen.'

 

Twence zelf staat niet te springen om te worden verkocht. 'Dat geeft maar onzekerheid in het bedrijf', zegt directeur Jan Rooijakkers, die 'gemengde gevoelens' heeft bij verkoop. 'Bij verkoop krijg ik een baas, terwijl we het zelfstandig toch heel goed redden.' Rooijakkers is het wel eens met het advies van Ernst&Young, dat als Twence niet wordt verkocht, de betrokken gemeenten zich meer als aandeelhouder moeten opstellen. 'Nu is er te weinig betrokkenheid.

 

Er zijn wel afspraken over de levering van het huishoudelijk afval aan Twence, maar niet alle gemeenten die aandeelhouder zijn brengen ook het andere afval naar ons. Dat is toch vreemd als het je eigen bedrijf is.' Volgens Rooijakkers kan zijn bedrijf de komende tien jaar liefst 123 miljoen euro aan de aandeelhouders uitkeren via een eenmalig superdividend en een jaarlijkse dividend van vier miljoen per jaar. 'Dat gaat natuurlijk wel ten koste van onze investeringsmogelijkheden, maar we kunnen het opbrengen.'

 

Goedkoper

 

Strengere milieueisen dan wettelijk vereist, een jaarlijks dividend en controle over de eigen afvalverwerking en -tarieven zijn de argumenten die ook elders in het land worden gebruikt tegen verkoop van de gemeentelijke afvalverwerker. De opvatting dat de eigen avi's goedkoper werken dan de commerciële partijen wordt onderbouwd door het feit dat de goedkoopste avi's - AEB en de Huisafvalcentrale (HVC) -in handen zijn van gemeenten.

 

Voorstanders van verkoop zijn daarentegen van mening dat de overheid zich niet moet bewegen op een volwassen markt waar overheidsbedrijven op termijn de concurrentieslag met private bedrijven verliezen. Bovendien brengt een eigen centrale niet alleen (technische) risico's met zich mee, zoals Amsterdam ondervindt, maar ook marktrisico's. Dalende tarieven zijn leuk als klant van een avi, maar niet als eigenaar.

 

'Overheden overschatten nogal eens de kansen en onderschatten de risico's van zo'n installatie', stelt Elbert Dijkgraaf van onderzoeksbureau Seor van de Erasmus Universiteit. Dijkgraaf heeft veel onderzoek gedaan naar de afvalverwerkingsmarkt in Nederland. Hij voorspelde eind jaren negentig al dat de verbrandingstarieven onder de storttarieven zouden dalen. Nu sluit hij dalende tarieven door overcapaciteit in de verbrandingsmarkt niet uit. 'Er is voor gemeenten geen noodzaak meer om een eigen afvalverbrander te hebben. Die was er in de jaren negentig nog wel. Toen wilden bedrijven niet het risico nemen om centrales van vijfhonderd miljoen neer te zetten. Maar in een goed functionerende markt speelt de overheid een minder belangrijke rol.'

 

Dijkgraaf denkt dat gemeenten op termijn beter af zijn met verkoop aan marktpartijen. 'Straks is er overcapaciteit in de markt en dan is dat risico voor de gemeente. Ik begrijp dat gemeenten zich zorgen maken over het milieu, maar die eisen kun je mogelijk ook contractueel vastleggen. Hetzelfde geldt voor de tarieven. Als je verkoopt, moet je daar langjarige afspraken over maken, zoals bij AVR.

 

Publiek succes

 

Zo overtuigd als Regio Twente is van de voordelen van de verkoop van Twence, zo vanzelfsprekend vinden de 55 gemeenten in Noord- en Zuid- Holland, Flevoland en Friesland hun aandeelhouderschap in afvalverbrander HVC. Ze willen hun afvalcentrale niet kwijt. Sterker nog, de afvalverbrander is juist gegroeid doordat het Dordtse Gevudo door Eneco werd verkocht aan HVC. Deze afvalverbrander investeert nu in een moderne centrale in Dordrecht. 'De snelle groei van HVC haalt het argument onderuit dat een bedrijf in handen van de overheid geen expansiemogelijkheden heeft', zegt Dion van Steensel, wethouder in Dordrecht (CDA) en commissaris bij HVC. Voor Van Steensel is verkoop niet aan de orde.

 

'Wij zien afvalverbranding als een nutsvoorziening die thuishoort bij de overheid.' Van Steensel heeft een heel rijtje argumenten voor het publieke eigendom. Zo wordt volgens hem door het publieke aandeelhouderschap de nieuwe centrale in Dordrecht milieuvriendelijker dan de overheid ooit bij een bedrijf had kunnen afdwingen. Bovendien krijgen de aandeelhoudende gemeenten een aardig dividend uit het bedrijf. En dan is er nog de betrokkenheid van HVC bij het milieubeleid van de gemeenten. De centrale verzorgt lesprogramma's over het milieu op Dordtse scholen. 'Maar het belangrijkste is dat HVC zijn kerntaak gewoon goed uitvoert.'

 

Van Steensel is niet bang voor eventuele financiële risico's. 'Als bedrijven risico lopen, moeten ze dat verhalen op de klant. En dat zijn wij. Dus ook al verkopen we HVC, dan blijven we kwetsbaar voor marktontwikkelingen. Leuk dat je in een keer een groot bedrag krijgt bijgeschreven, zoals met de Rotterdamse AVR, maar je kunt pas over een aantal jaar zeggen of dat een goede deal is geweest. Ik heb er mijn twijfels over.' Voor de wethouder is er ook een principiële reden om aandeelhouder van HVC te blijven. 'We moeten oppassen dat de overheid bij publieke taken gaat zeggen "Daar zijn wij niet van". Dat moeten we nu al te vaak doen.'