‘Omgevingswet gaat visie afdwingen’

Met een wet kun je geen land inrichten, wel met politieke keuzes, zegt Co Verdaas, voorheen gedeputeerde, nu adviseur. Toch kan de Omgevingswet helpen tegen leegstand. Verdaas voorziet ‘een correctie op het visieloos plannen maken’.

Is het niet gek dat in het wetsvoorstel voor de Omgevingswet het begrip ‘leegstand’ niet één keer voorkomt? Terwijl die wet de duizenden regels over de ruimtelijke ordening herschikt? Co Verdaas, oliemannetje in het overleg tussen gemeenten, provincies, waterschappen en rijk, vindt van niet. De problemen rond leegstaande stallen, winkels en kantoren hebben te maken met slechte ruimtelijke planning, een cultuur van visieloos projecten ontwikkelen en marktfalen.

Daar helpt geen wet tegen, aldus Verdaas. Dat vraagt om bestuurlijke en politieke keuzes en om een cultuurveran­dering. Wie dat nastreeft, vindt in de nieuwe wet wel mogelijkheden om het anders te doen. Vooral van het omgevingsplan en de omgevingsvisie, een nieuw instrument voor rijk, provincies en gemeenten, gaat straks een krachtige herstellende werking uit, verwacht Verdaas.

‘We hebben nu een veelheid aan bestemmingsplannen, daardoor ontbreekt het zicht op het grote geheel. In de praktijk betekent dat: als de gemeente een kantoor wil langs de snelweg, of een winkelcentrum in de periferie, dan zet ze daar vol op in. En dat op zes plekken tegelijkertijd, zonder een doordachte aanpak voor de gehele gemeente. Dat kan straks niet meer. De Omgevingswet gaat afdwingen dat elke gemeente een omgevingsvisie opstelt, waarin je relaties legt tussen verschillende ontwikkelingen, waaronder leegstand. Dat dwingt tot het creëren van overzicht.’

Terecht dus, dat de vrijwillige omgevingsvisie voor gemeenten bij de Kamerbehandeling afgelopen zomer alsnog verplicht is geworden?
‘Natuurlijk. Maar dat was een weggevertje aan de Tweede Kamer. Want het is toch eigenlijk ondenkbaar dat een gemeente geen visie heeft op haar grondgebied? Ik had er een fles wijn op willen inzetten dat die verplichting er zou komen. Maar niemand wilde met me wedden’, lacht Verdaas.

Als PvdA-Kamerlid en gedeputeerde in Gelderland hield Verdaas zich al jaren be­zig met ruimtelijke ordening. Vanuit adviesbureau Over Morgen adviseert hij over de Omge­vingswet. Afgelopen jaar werkte hij tevens als bestuurlijk verkenner aan het bestuursakkoord tussen rijk, provincies, gemeenten en de waterschappen over de implementatie van de wet. Hij vindt niet dat in het wetsontwerp te weinig aandacht is voor de actuele problematiek met agrarisch vastgoed, winkels en kantoren.

‘De huidige Wet ruimtelijke ordening doet ook geen normatieve uitspraak over leegstand. De wet is een instrumentenkoffer, waarmee gebruikers van de wet goed zouden moeten kunnen werken. Wat leegstand betreft is het vooral spannend hoe de omgevingsvisie van het rijk eruit komt te zien. Wordt daarin leegstand benoemd als maatschappelijk vraagstuk? En over welke leegstand gaat het dan, die van kantoren, detailhandel? En vinden we de agrarische leegstand – een paar duizend lege stallen in dit land – een nationaal probleem? Daar zal een gedeputeerde uit Groningen anders tegenaan kijken dan een collega uit Zuid-­Holland. Ik ben benieuwd wat de minister erover zegt in de omgevingsvisie.’

De Utrechtse gedeputeerde Bart Krol beklaagt zich erover dat uit die instrumentenkoffer straks een belangrijk instrument voor het aanpakken van leegstand verdwijnt: het provinciale inpassingsplan waarmee zijn provincie de kantorenlocaties gaat schrappen uit bestemmingsplannen.
‘De vraag is of Bart straks nog kan doen wat hij wil: ingrijpen als gemeenten te veel plannen maken. En ja, dat kan, alleen met andere instrumenten. Iedereen is het er namelijk over eens dat provincies die mogelijkheid moeten houden. Alleen bij het harmoniseren van alle sectorale wetten is een keuze gemaakt om bepaalde instrumenten te handhaven en andere – die hetzelfde beogen – niet. Straks kunnen provincies gemeenten een instructie geven, en als dat geen effect heeft, kun je ingrijpen via interbestuurlijk toezicht.’

Krol vindt dat een te zwaar instrument, niet de manier waarop de provincie met gemeenten wil omgaan.
‘Het is toch heel netjes om tegen gemeenten te zeggen: we geven je een instructie. En als je je daar niet aan houdt, grijpen we in. Trouwens, met het provinciaal inpassingsplan grijpen provincies ook zwaar in op de gemeentelijke autonomie. En soms is dat nodig. Ik snap de zorgen wel; de nieuwe aanpak is anders en nieuw, moet zich nog bewijzen. Als het niet blijkt te werken, zoe­ken we een oplossing. Want we verschillen er niet over van mening dat Bart moet kunnen blijven doen wat hij doet. Leegstand aanpakken, desnoods met dwang.’

Is het motto van de Omgevingswet – van een ‘nee, tenzij’-cultuur naar ‘ja, mits’ – geen gevaar voor de aanpak van leegstand? Zet een VVD-minister met dat motto en de ‘uitnodigingsplanologie’ die erbij hoort, niet vooral de deur open voor nieuwe plannen?
‘Dat motto geeft niet per se meer ruimte voor ontwikkeling. Het is maar net hoe je dat “ja” invult. Een gemeente kan in haar omgevingsvisie ja zeggen tegen nieuwbouw, of juist tegen het handhaven van het huidige kantoren­aanbod. In dat geval definieer je ja als “we doen niks meer, tenzij het de leegstand helpt oplossen.” De wet vult dat ja niet in, dat is echt aan de politiek en de samenleving.’

Toch hangt rond de Omgevingswet de sfeer van meer ruimte voor initiatief, minder regels, minder overheid. Voor initiatiefnemers die nu vastlopen in stroperige procedures, wordt het allemaal eenvoudiger en beter.
‘Kijk, een VVD-gedomineerde raad zal er een andere invulling aan geven dan een raad waar GroenLinks het voor het zeggen heeft. Vooral de regelgeving wordt eenvoudiger en beter: in één omgevingsvergunning alles regelen, ook het wegen van alle belangen. Ook de bestuurlijke afwegingsruimte is voor de aanpak van leegstand een verbetering. Dat maakt binnenstedelijke herontwikkeling een stuk eenvoudiger. Ik heb mooie binnenstedelijke plannen die iedereen wilde, zien sneuvelen op een halve decibel achter de komma. Straks mag de lokale overheid zeggen: “In het belang van de ontwikkeling en structuur van de stad gaan we dat industrieterrein omkatten naar woningen en accepteren we die paar decibel extra geluidsoverlast.”’

Maakt leegstand straks dan plaats voor een onleefbare stad? Verdaas ziet dat niet gebeuren. Juist ook doordat de Omgevingswet regels en procedures inzichtelijker maakt. ‘We gaan de wereld niet meer viezer maken, daar ben ik niet bang voor. Je zal zien dat er veel tegenkracht gaat ontstaan. Doordat informatie beter wordt ontsloten, kunnen geïnteresseerde burgers en ondernemers eenvoudig controleren of de overheid haar huiswerk wel goed heeft gedaan. Zij be­schikken straks over exact dezelfde informatie als de professional op het gemeente- en provinciehuis. Een rapport van een adviesbureau wordt meteen gereviewd door burgers die meekijken. De Omgevingswet creëert een gelijk speelveld, waardoor de verhouding tussen burger en overheid heel erg gaat veranderen.’

Burgers zullen kritischer meekijken of bestuurders ontwikkelingen, ook in relatie tot leegstand, terecht toestaan?
‘Ja. Of omgekeerd. Er zijn natuurlijk ook burgers die iets juist wel willen realiseren. Zij kunnen tegen het bestuur zeggen: “U houdt een ontwikkeling tegen vanwege een hindernorm, maar u heeft van de wet ruimte gekregen om een eigen afweging te maken.” De burger wordt door overheid nu vooral gezien als hindermacht die dingen kan tegenhouden. Maar daar komt een beweging naast, van burgers die de overheid aansporen om gebruik te maken van de grotere afwegingsruimte.’

Ook in die discussie helpt het als gemeen­ten vooraf een visie over hun ambities met de leefomgeving opstellen, meent Verdaas. De ontwikkeling van het Groene Hart in de afgelopen decennia is volgens hem een sterk voorbeeld van wat er misgaat als die visie ontbreekt.

‘Het gebied heeft nooit één visie gehad, slechts de mythe dat we het Groene Hart beschermen. En wat zie je dan gebeuren? Dat afzonderlijke gemeenten steeds weer vinden dat die ene woning of dat ene projectje wel moet kunnen. Allemaal democratisch genomen besluiten, niks mis mee. Maar als je al die postzegelplannetjes van de afgelopen twintig jaar optelt, moet je concluderen dat de druk op het Groene Hart te groot is geworden. Onder de nieuwe wet is dat moeilijker, gemeenten zullen in hun visie rekening moeten houden met hun omgeving.’

Een verplichte omgevingsvisie is toch nog geen garantie voor een goede ruimtelijke ordening? Dat vraagt in dit geval om samenwerking, ook van provincies. Maar een cultuurverandering regel je niet in de wet. Hoe komt dat goed?
‘Uiteindelijk is het inderdaad een politieke keuze hoe het Groene Hart en de rest van Nederland eruitziet. Alleen instrumenten zijn dan niet genoeg, maar wel belangrijk om desnoods samenwerking en keuzes af te dwingen. Kijk naar Bart [Krol, gedeputeerde Utrecht], die een wettelijk instrument gebruikt om actief te sturen op het aanpakken van leegstand. Dat is een politieke keuze van zijn college en Provinciale Staten. Fantastisch, want anders schiet je niks op. De

Omgevingswet is wat dat betreft een belangrijke stap vooruit, omdat het die keuzes prangender en zichtbaarder maakt.’

Democratischer ook?
‘Absoluut. In de huidige praktijk hebben we het ruimtelijke ordeningsdebat gesmoord in plannen en regels over hoe we het land moeten inrichten. Planners geloven in optimale planologie, terwijl keuzes over de leefomgeving veel meer te maken hebben met macht, geld en uiteenlopende belangen. De nieuwe instrumenten uit de Omgevingswet – de omgevingsvisie, het gemeentelijke omgevingsplan, de omgevingsvergunning – geven straks een helder inzicht in hoe de belangen gewogen zijn en welke informatie ten grondslag ligt aan keuzes. De Omgevingswet gaat daardoor volgens mij een impuls opleveren voor de democratie. Want 26 wetten en een veelvoud aan Algemene Maatregelen van Bestuur, natuurlijk smoort dat het democratisch proces. Straks kun je weer snappen waarom, door wie, welke besluiten zijn genomen.’