Vleesreclame weren? Gaat zomaar niet

Steeds meer gemeenten willen buitenreclames voor bijvoorbeeld vlees of vliegreizen verbieden. Maar kan dat zomaar, en op grond waarvan? Binnenlands Bestuur betreedt een juridisch mijnenveld.

Reclame op bushokjes voor consumptie van vlees, kan dat nog nu er een stevige discussie woedt over CO2-uitstoot? Of lichtmasten die verre vliegreizen aanprijzen, tegen de achtergrond van klimaatverandering? Menig gemeente worstelt ermee. Haarlem heeft vleesreclames taboe verklaard, Amsterdam ziet liever geen reclames voor fossiele brandstoffen en de gemeenteraad van Bloemendaal riep op om reclames voor online gokken uit de openbare ruimte te weren.

Juridisch is dat niet alleen complex, maar ook erg lastig, zegt Chantal van Mil, advocaat bestuurs- en handhavingsrecht bij advocatenkantoor Hekkelman. Bij de inrichting van de openbare ruimte hebben gemeenten te maken met het publiekrechtelijke en privaatrechtelijke regime. De publiekrechtelijke weg: een reclameverordening via de APV of aparte beleidsregels voor reclame-uitingen. Privaatrechtelijk kunnen reclames worden gereguleerd via exploitatieovereenkomsten. ‘Je kunt als gemeente, mits je grondeigenaar bent, voorwaarden verbinden bij het aangaan van zo’n overeenkomst. Ben je geen grondeigenaar, dan kun je reclames alleen publiekrechtelijk reguleren, bijvoorbeeld via vergunningen. Eventueel kan een gemeente een beroep doen op welstandseisen, maar vaak is dat niet houdbaar.’

Beleidsonderzoeker en jurist Laurent Staartjes liet al in een blog weten hoe ingewikkeld deze materie is. Want naast de APV gelden ook bestemmingsplannen, exploitatieovereenkomsten en het welstandsbeleid, en overal kunnen zaken anders worden geregeld. Bovendien zijn binnen gemeentes diverse afdelingen (grondzaken, beheer, communicatie, handhaving) betrokken bij buitenreclames en die denken niet altijd hetzelfde over de toelaatbaarheid daarvan.

Lastig

Daar komt bij dat de twee juridische regimes ook nog eens te maken hebben met de ‘doorkruisingsleer’, een in de rechtspraak ontwikkeld concept dat gemeenten een verbod op buitenreclames eerst publiekrechtelijk moeten regelen, als daarmee hetzelfde resultaat kan worden behaald. Lukt dat niet, dan kan alsnog de privaatrechtelijke kaart worden getrokken. En om de complexiteit te verhogen: er bestaat op sommige terreinen al nationale wetgeving over reclame-uitingen.

Van Mil: ‘Gokken valt onder de Wet op de kansspelen. Er is wetgeving met een verbod op ongerichte reclame voor online kansspelen in de maak. Maar vleesreclames verbieden? Het is een legaal product en het is je eigen keuze of je vlees eet of niet. Verbieden zou onder zeer beperkte omstandigheden mogelijk kunnen zijn, maar het wordt lastig.’ Advocaat omgevingsrecht Anita Nijboer, verbonden aan SIX advocaten, trekt een parallel met de discussie over ongezonde producten. Zo willen steeds meer gemeenten roken in de openbare ruimte verbieden, en werkte Nijboer mee aan een onderzoek van de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit over het verbieden van snackbars.

‘Gemeenten hebben de bevoegdheid regels te stellen over de gemeentelijke huishouding. Maar dat is heel breed. Openbare ruimte, fysieke leefomgeving, veiligheid, gezondheid – dat alles kan er onder vallen. Onder de Omgevingswet mag je daarover regels stellen in een omgevingsplan. Je kunt dus in principe reclameborden in de openbare ruimte reguleren.’ Er is wel een belangrijke restrictie: gemeenten mogen geen regels stellen over onderwerpen waarover een hogere wetgever bij uitsluiting bevoegd is, en gemeentelijke regels mogen niet in strijd zijn met hogere regelgeving. Gemeenten kunnen iets doen aan reclame, zegt Nijboer.

‘De APV kan regels bevatten over hinderlijke reclame. Een reclamebord mag niet staan waar verkeersveiligheid in gevaar wordt gebracht.’ Ook zijn er specifieke wetten die regelen waarvoor wel of geen reclame mag worden gemaakt. In de Tabakswet staat dat geen reclame voor tabak mag worden gemaakt, in de Alcoholwet staat op welke manier en wanneer reclame mag worden gemaakt voor drank, in de Wet op de kansspelen hoe reclame mag worden gemaakt voor online gokken. ‘Een gemeente mag deze verboden niet verder oprekken. Wel kan zij zeggen: bij ons helemáál geen reclame-uitingen meer, of alleen op bepaalde plekken. De grondslag voor zo’n verbod is dan de welstand: het centrum wordt er niet fraaier op met al die reclameborden. Zo’n totaalverbod gaat heel ver, maar is juridisch wel te regelen.’

Tabak

Een dergelijk verbod gaat echter niet over de inhoud van de reclame. Willen gemeenten daarover zeggenschap, dan moeten ze lobbyen bij het rijk, aldus Nijboer. ‘We hebben op die manier tabaksreclame verboden, waarom niet reclame voor vleesconsumptie, vliegreizen of andere ongezonde zaken?’ Inmiddels is de wetgever, juist door dit soort verzoeken, bezig de Omgevingswet aan te passen om gemeenten de mogelijkheid te geven snackbars in openbare ruimte aan banden te leggen. Nijboer: ‘Dit nationaal regelen zie ik als enige mogelijkheid. Gaan gemeenten buitenreclame verbieden op grond van de inhoud, dan verliezen ze dat bij de rechter. Je kunt met welstandseisen vastleggen dat reclameborden niet schreeuwerig mogen zijn, dat lichtbakken niet mogen of dat je ze niet aan een monument mag bevestigen. Zo voorkom je zichtvervuiling. Maar ook dat zegt niets over de inhoud van de reclame.’

Onder ‘hogere’ wetgeving waarin gemeenten zich moeten houden, valt nadrukkelijk ook de Grondwet. Reclame maken is een vorm van meningsuiting, maar handelsreclame wordt nadrukkelijk niet beschermd door de Grondwet, zegt beleidsonderzoeker Laurent Staartjes: reclamemakers kunnen geen beroep doen op de vrijheid van meningsuiting en zo hun reclameboodschappen afdwingen. ‘Ideële reclame mag echter niet zomaar worden verboden, die wordt wél beschermd door de Grondwet. Gedachten en gevoelens, dus ook over vlees of vliegreizen, moeten kunnen worden geopenbaard. Maar de lijn tussen wat commercieel en ideëel is, is lastig te bepalen.’

Nu handelsreclame niet door de Grondwet wordt beschermd, kunnen decentrale overheden in principe handelsreclame reguleren. Maar ook Staartjes ziet vooral beren op de weg. ‘Op welke grondslag ga je specifieke buitenreclame verbieden? Vrijwel elke gemeente heeft een beleidskader en verordening waarin reclames zijn gereguleerd en kunnen worden beperkt. Ook worden beperkingen aangebracht in welstandsnota’s en bestemmingsplannen. Maar die gaan over de vorm van de reclame, de ruimtelijke kant ervan. Lichtmasten en billboards kunnen het straatbeeld ontsieren. De gemeente draagt zorg voor ruimtelijke kwaliteit. Maar zo’n verbod gaat niet in op de inhoud van de reclameboodschap.’ Zijn reclames in strijd met de openbare orde en goede zeden of leiden ze tot overlast?

Dan is een verbod denkbaar op grond van de APV. Zo worden erotische reclames al verboden. Staartjes: ‘Mag je ook een uiting van slagerij J. van de Ven verbieden, omdat de politiek vindt dat zijn product niet past in de klimaatdiscussie? Een gemeente mag een slagerij niet zomaar een vergunning om reclame te maken weigeren vanwege het product. Dan kom je in aanvaring met de Dienstenrichtlijn. Je mag geen onderscheid maken tussen verschillende diensten: de bakker mag wel adverteren, maar de slager niet. Of wel reclame toestaan voor vegaburgers, maar niet voor vleesburgers – dat kan niet. Wil je buitenreclames publiekrechtelijk verbieden, dan loop je al snel tegen hindernissen aan.’

Eigendom

Privaatrechtelijk ziet Staartjes meer mogelijkheden. ‘Gemeenten hebben grond en objecten in eigendom. Masten en abri’s worden beheerd door een derde partij die daarop reclame mag maken. Dan kun je eisen stellen. Op grond van de contractvrijheid kan een gemeente afspraken maken met exploitanten en in nieuwe contracten restricties opnemen ten aanzien van specifieke reclames.’ Gemeenten gebruiken deze route al om reclame uit de openbare ruimte te weren. Zo verbood gemeente Amsterdam reclames in metrostations voor ‘fossiele producten’ als vliegreizen.

Ook vanuit het reclamerecht zijn er niet veel mogelijkheden om buitenreclames te verbieden, zegt Daniël Haije, reclame-advocaat bij advocatenkantoor Hoogenraad & Haak. ‘Uitgangspunt is: voor een legaal product moet je kunnen adverteren. Wil je dat beperken, dan loop je al snel aan tegen het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. Commerciële reclame valt onder de uitingsvrijheid zoals beschermd door artikel 10 EVRM. Beperkingen mogen alleen als ze zijn voorzien bij wet en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving.’ Zo kan, via de Tabakswet, tabaksreclame worden gereguleerd.

Dat wil echter niet zeggen dat elke reclame altijd is toegestaan. Haije: ‘Nederland kent een uitgebreid zelfreguleringssysteem. De Reclamecodecommissie toetst reclames als daarover wordt geklaagd, bijvoorbeeld aan de norm “goede smaak en fatsoen”. De RCC kan reclame niet verbieden, maar wel adverteerders aanbevelen om niet meer op een dergelijke manier reclame te maken. Ik voorzie niet dat de RCC reclames voor vlees op korte termijn strijdig zal achten met de Nederlandse Reclame Code. De RCC beoordeelt reclames terughoudend bij klachten, want zij is zich bewust van het subjectieve karakter van dit soort discussies. De RCC moet in dit soort kwesties een spreekbuis zijn van de maatschappelijke opvattingen. Als 90 procent van de Nederlanders vegetariër is en vleesreclame echt niet vindt kunnen, maak je een kans.’

Te rooskleurig

Er is nog een mogelijkheid om een reclame- uiting strijdig te oordelen met de Reclame Code: als die misleidend is. Haije: ‘Zo kan reclame voor vlees een te rooskleurig beeld scheppen van het leven van dieren. Ook de rechter zou kunnen oordelen dat een specifiek reclame misleidend is, en die verbieden. Maar als geen sprake is van misleiding, is een rechterlijk verbod niet haalbaar.’ Ook vanuit de landelijke politiek verwacht Haije niet snel maatregelen. De minister voor Klimaat, Rob Jetten, liet in een Kamerbrief al weten geen noodzaak een reclameverbod voor fossiele producten. Opgeteld hebben gemeenten weinig mogelijkheden om specifieke commerciële buitenreclame te verbieden.

Anita Nijboer: ‘Ik begrijp heel goed dat lokale overheden meer ruimte willen. Ben je als groene gemeente druk bezig met duurzaamheid, staan er ondertussen billboards met goedkope vliegreizen en wordt het eten van vlees aangemoedigd.’ Haar suggestie: lobby bij het rijk. Ook Chantal van Mil denkt dat met zo’n gesprek moet worden begonnen. Want andere debatten gaan vooraf aan de juridische regulering: politiek – ben je niet aan het betuttelen – en financieel – reclame brengt ook geld in de gemeentekas. Haije: ‘Gemeenten kunnen beter zelf campagnes starten tegen vleesconsumptie in plaats van die reclames te gaan verbieden.’