Ondernemen onder toezicht

Na incidenten bij woningcorporaties (Rochdale, Woonbron), zorginstellingen (Meavita, Philadelphia, IJsselmeerziekenhuizen) en scholen (fraude of gebrek aan kwaliteit) lijkt de tijd rijp burgers meer inspraak en invloed te geven bij deze semi-publieke instellingen. Dat is ook precies de bedoeling van de beoogde ‘Wet op de maatschappelijke onderneming’. Minister Hirsch Ballin (Justitie) wil het wetsvoorstel op 19 november door de Kamer loodsen.

 

Het idee achter het voorstel is dat kleinschalige, vaak door vrijwilligers geleide, instellingen door schaalvergroting, bureaucratisering en professionalisering te ver van hun basis zijn afgeweken. Besturen kunnen vrijwel ongecontroleerd hun gang gaan, terwijl financiële belangen en eisen aan de dienstverlening enorm zijn toegenomen. De nieuwe rechtsvorm moet burgers meer inspraakmogelijkheden geven dan bij een vereniging of stichting. De Raad van State vindt de nieuwe rechtsvorm echter een onnodige vernieuwing.

 

Kees Mouwen, hoogleraar Strategie en Innovatie voor de non-profit sector aan TiasNimbas Business School, ziet wel goede redenen voor een nieuw type organisatie. ‘Wil de overheid voldoende autonomie geven dan moet je minimumeisen stellen en kom je toch uit op een aparte juridische structuur’, stelt Mouwen, tevens academisch directeur van het Centrum voor het Bestuur van de Maatschappelijke Onderneming (CBMO).

 

‘De Raad van State vraagt zich af voor welk probleem dit een oplossing is’, weet Mouwen. ‘Onze redenering is dat je een groot ziekenhuis of grote woningcorporatie die honderden miljoenen omzet, wel met een stichting kunt vormgeven, maar dan moet je de organisaties intern op maat structureren. Als iedereen dat anders doet, is het moeilijk voor de overheid om afspraken te maken over vergroting van de autonomie.’

 

Spanningsveld

 

Volgens Mouwen moet het nieuwe type bestuur fundamenteel verschillen van bestaande overheids- of bedrijfsstructuren. ‘Het gaat om hybriditeit [hybride organisaties met een publieke taak die deels privaat te werk gaan – red.] en het omgaan met het spanningsveld tussen markt, overheid en de burger.’

 

De keuze voor een maatschappelijke onderneming maakt het serieus mogelijk dat scholen, corporaties en andere non-profitinstellingen winst kunnen maken. Mouwen juicht dat toe. ‘Dat is een gevoelig onderwerp, maar in de huidige economische crisis gaan we toch weer meer richting privatisering.’ Slecht aan het voorstel vindt Mouwen de vertegenwoordiging van belanghebbenden. Die moet meer lijken op de bestaande wetgeving voor de private sector, met aandeelhouders. ‘Zij moeten zorgen voor continuïteit en identiteit van de instelling en bij calamiteiten naar de Ondernemingskamer kunnen stappen.’

 

Mouwen pleit voor een sterke institutionele vertegenwoordiging. ‘Je zou een raad voor maatschappelijke aandeelhouders kunnen oprichten die als last resort dient. Een maatschappelijke onderneming regelt dan in de eigen statuten wie daar toegang toe heeft.’

 

Private partijen kunnen volgens Mouwen best plaatsnemen in zo’n raad, maar niet in een dominante positie. ‘Alleen maatschappelijke aandeelhouders die het maatschappelijke belang dienen krijgen die positie.’ De overheid moet verantwoordelijkheid nemen voor het stelsel van intern en extern toezicht.

 

Mouwen: ‘De overheid wordt dan echt het allerlaatste resort.’ In de politiek hecht vooral het CDA veel waarde aan de maatschappelijke onderneming. Deze vorm biedt volgens deze partij - anders dan bv’s of stichtingen - meer ruimte aan organisaties in het maatschappelijk middenveld om zelfstandig en op afstand van de overheid te opereren.

 

‘We willen ziekenhuizen en scholen de ruimte geven om te concurreren. De wet is bedoeld hen een plek en een juridisch kader te geven’, zegt CDA-Kamerlid Nicolien van Vroonhoven. ‘De patiënt weet nu niet wat er met de winst van het ziekenhuis gebeurt. In de maatschappelijke onderneming is dat goed geregeld. Dat is goed voor de kwaliteit van de dienstverlening.’ Het CDA vindt de maatschappelijke onderneming interessant vanwege de gecontroleerde financiers. De vakministers bepalen zelf hoe ze de winstuitkeringen in hun sector regelen.

 

‘Investeerders kunnen bijvoorbeeld 2 procent uitgekeerd krijgen. Meedoen is goed voor hun naam, het is een goed doel en levert nog rendement op ook’, zegt Van Vroonhoven. Hoe de inspraak binnen de maatschappelijke onderneming geregeld moet worden, weet het CDA nog niet. ‘De overheid blijft natuurlijk verantwoordelijk voor zaken als basiszorg en -scholing. Maar het mooie van het vraaggestuurde systeem is dat mensen die meer willen, ervoor kunnen betalen. Met meer concurrentie en innovatie zullen ondernemingen ook harder gaan rennen.’ De afwijzing van de Raad van State van de nieuwe rechtsvorm imponeert haar niet. ‘De maatschappelijke onderneming is een politieke keuze, geen wetstechnische.’

 

Initiatieven

 

De PvdA is tegen winstuitkeringen. PvdA-Kamerlid Staf Depla wil weten of het gemakkelijker wordt nieuwe initiatieven te ontplooien. ‘De wet is een vehikel voor schaalverkleining. Of dat ook daadwerkelijk gaat gebeuren, is de vraag.’

 

Depla vraagt zich af of meer invloed van stakeholders voldoende is om meer problemen op te lossen. ‘Als een instelling niet goed werkt, moeten huurders of patiënten een betere tegenmacht vormen. Maar als overheid moet je ook kunnen interveniëren als het misgaat.’

 

Depla verwacht meer van de wet dan de Raad van State. ‘Wij kiezen niet voor het principe dat niemand meer iets te zeggen heeft.’ Volgens Depla kan men op lokaal niveau afspraken maken over toezicht op de onderneming. ‘De gemeente en de bewoners moeten iets te vertellen hebben. Eventueel kan de nieuwe Woonautoriteit ingrijpen.’ Depla typeert de maatschappelijke onderneming als iets tussen markt en overheid in dat door bepaalde mechanismen in stand wordt gehouden. ‘We moeten de rijksoverheid daarbij niet degraderen.’

 

Meer grip

 

Volgens de SP erkent het kabinet met het voorstel dat de samenleving meer grip moet krijgen op publieke dienstverleners. Tegelijkertijd is de oplossing niet de juiste, want ‘een voortzetting van de uitlevering van publieke taken aan de markt’.

 

De SP vindt dat de maatschappelijke onderneming de macht van de managers in de publieke sector niet beperkt, maar versterkt. Privaat kapitaal aantrekken, winstuitkeringen en zelfregulering van het toezicht horen niet thuis in de publieke sector, aldus de socialisten. Ook krijgen afnemers met het voorstel niet meer inspraak. Een gang naar de rechter is niet hetzelfde als goede zeggenschap, stelt de SP.

 

Fractievoorzitter Agnes Kant vat de kritiek van de SP op de ondernemingslust van maatschappelijke instellingen samen: ‘De SP vindt het funest voor de beroepseer van professionals als bemoeizuchtige managers, overbodige bureaucratie en vervreemdende schaalvergroting het werk frustreren. Het is beter minder marktprikkels te organiseren, werknemers minder bureaucratische controle op te leggen en meer ruimte te geven aan de professionele autonomie van de werkers in de publieke sector.’

 

D66 en VVD waren ooit initiator van marktwerking in de publieke sector. Volgens Frans de Graaf, medewerker van de liberale Teldersstichting zal de maatschappelijke onderneming het aantal incidenten niet verkleinen, maar juist vergroten. Een raad van belanghebbenden verandert daar niets aan, aangezien instellingen zelf bepalen wie belanghebbend zijn. ‘De burger moet het vertrekpunt zijn. Burgers moeten hun onderwijs-, zorg- en woondiensten naar eigen keuze kunnen vormgeven. Dat kan concreet door persoonsgebonden of persoonsvolgende budgetten.’

 

Met de burger aan het roer ontstaat een kwalitatief hoogwaardige en mensgerichte dienstverlening. Dat kan met de bestaande rechtsvormen, schreef De Graaf in de Volkskrant. ‘Een nieuwe rechtspersoon is onnodig en onwenselijk, want de zelfbeschikking van de burger komt erdoor in het geding. De overheid moet zich beperken tot het borgen van de kwaliteit door inspecties en het toezien op rechtmatige besteding van publieke en collectieve middelen.’

 

Schijnkeuze

 

Het maatschappelijke middenveld is faliekant tegen het wetsvoorstel. ‘De nieuwe rechtsvorm is een schijnoplossing’, aldus Martijn Hos, secretaris van het Platform Maatschappelijke Ondernemingen dat bestaat uit negen brancheorganisaties uit de sectoren wonen, zorg en onderwijs. Met het etiket ‘maatschappelijke onderneming’ moet de herkenbaarheid van de instellingen worden vergroot, waardoor zij een aanzuigende werking op klanten hebben.

 

Hos: ‘Dat is een oplossing voor een probleem dat niet bestaat. Niet bij ondernemingen en niet bij klanten. Je moet de onderneming zelf versterken. Nu wordt het helemaal dichtgeregeld, waardoor innovatie op de tocht staat.’

 

Hos vindt de nieuwe rechtsvorm ook een schijnkeuze. ‘Dat een minister de rechtsvorm verplicht kan opleggen is de dood in de pot voor de onderneming. Het voorstel werkt zelfs beperkend. Onze eigen governance-codes gaan verder dan die in het voorstel. Er is bijvoorbeeld allang overleg tussen huurders en verhuurders.’

 

En dan zijn er nog de winstbewijzen. Die regeling is volgens Hos dichtgetimmerd. ‘Financiers krijgen een zeer beperkt rendement en zeer weinig rechten. Als zij geen invloed hebben, gaan ze ook niet investeren.’

 

Het is gemakkelijker de huidige codes te wijzigen, maar ook daar is bezwaar tegen. ‘Zowel het politieke als het economische klimaat sturen aan op maatschappelijke ondernemingen. Maar de bekende incidenten doen geen recht aan de ontwikkeling in onze sectoren.’

 

Voor CDA-Kamerlid Van Vroonhoven is de toename aan regelgeving een belangrijk kritiekpunt op de wet. ‘Wij missen deregulering. Als een instelling kiest voor de rechtsvorm van maatschappelijke onderneming moet zij ook iets terugkrijgen.’ De sectorregels moeten daarom weg, al blijft controle nodig. Van Vroonhoven: ‘Als je als maatschappelijke onderneming niet goed opereert, verlies je die rechtsvorm.’

 

Conflict

 

Hoogleraar Mouwen benadrukt dat de nieuwe rechtsvorm problemen gemakkelijker oplost. Maatschappelijke ondernemingen zijn veel explicieter gehouden aan bezinning op hun maatschappelijke doelstelling. ‘In een rapport van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling staat dat instellingen hun inbedding en legitimiteit serieuzer moeten nemen. Ze zijn het gevoel voor de werkelijkheid kwijtgeraakt. Burgers kunnen alleen via ingewikkelde klantsystemen met hen in contact komen. Zij kunnen een maatschappelijke onderneming eraan houden serieus maatschappelijk, en dus ook meer vraaggericht, te werken.’

 

Blijft de vraag hoe de gemeente meer invloed op de maatschappelijke onderneming kan hebben. Dat is volgens Mouwen moeilijk te bepalen, omdat doelstellingen van ondernemingen vaak op regionaal en provinciaal vlak liggen. ‘Er kunnen dan rolconflicten ontstaan met het gemeentebelang.’

 

Het is een gemiste kans dat de gemeente niet een belangrijkere rol in het toezicht op maatschappelijke ondernemingen krijgt, vindt econoom Maarten Allers, directeur van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) en onderzoeker aan de faculteit Economie en Bedrijfskunde van de Rijksuniversiteit Groningen. Allers wijst erop dat een deel van het beleid van gemeenten en maatschappelijke ondernemingen samengaar, zoals in onderwijs en volkshuisvesting. ‘Het is raar dat deze organisaties dan aan niemand democratische verantwoording hoeven af te leggen.’

 

Twijfel

 

Allers begrijpt ook niet waarom een grotere rol voor maatschappelijke ondernemingen goed is. Het probleem met toezicht los je daarmee niet op, omdat het steeds dezelfde mensen zijn die meepraten. ‘Zaakwaarnemers waar je niets aan hebt, want zij hebben geen democratische legitimatie. Waarom zijn zij geschikt als belanghebbende?’

 

Bij onderwijs en huisvesting zou de wethouder moeten meepraten en toezicht houden. ‘Als de democratische controle een gemeentetaak wordt, los je twee problemen op: het toezicht op de organisatie en het coördinatieprobleem.’ Allers ziet sociale woningbouw liever helemaal bij gemeenten ondergebracht. ‘De taken en de legitimatie naar de bevolking zijn dan in een hand. Zo hoort het.’ De Deventer VVD-wethouder Marco Swart ziet geen meerwaarde in de nieuwe rechtsvorm. ‘Ik zie instellingen als zelfstandige partners in het maatschappelijk leven. Ik heb geen problemen met hen. Met de huidige rechtsvormen gaat het goed.’

 

Swart vindt het belangrijk dat misstanden openlijk aan de kaak worden gesteld. ‘Ik heb er twijfels bij of dat verbetert wanneer je het meer aan de openbaarheid onttrekt. Zo krijg je getrapte systemen die niet transparant zijn.’ Swart werkt met strikt lokale instellingen en heeft daar goed zicht op. Van hem hoef je zoiets niet landelijk te regelen. ‘Als ik geld beschikbaar stel, kennen we de vrijheid van overeenkomst en dat kan verder gaan dan de wet voorschrijft. Ik betwijfel of de nieuwe wet iets oplost. Het nut is mij niet duidelijk.’

 

Toezicht en kapitaal

 

Scholen, corporaties en andere non-profitorganisaties kunnen volgens het huidige burgerlijk wetboek slechts kiezen uit de verenigings- of stichtingsvorm. Meestal wordt gekozen voor de stichting, die als belangrijkste nadeel heeft dat die geen leden kent. Inspraak en zeggenschap van leden, klanten en burgers zijn daardoor juridisch beperkt. De nieuwe rechtsvorm van de maatschappelijke onderneming moet dat soort nadelen ondervangen.

 

De beoogde maatschappelijke onderneming krijgt een interne raad van toezicht en re-gelt daarnaast overleg met en verantwoording aan belanghebbenden. De belanghebbenden hebben het recht te adviseren over belangrijke beslissingen, mogen een toezichthouder voordragen en kunnen de rechter vragen een falende toezichthouder te ontslaan.

 

Instellingen mogen zelf privaat kapitaal aantrekken, waarbij investeerders aanspraak kunnen maken op een winstuitkering. Deze investeerders kunnen geen invloed uitoefenen op de koers van de onderneming. Wel mogen ze een commissaris voordragen en de jaarrekening beoordelen. De Raad van State vindt de nieuwe rechtsvorm overbodig. Volgens het adviesorgaan heeft het geen meerwaarde naast bestaande rechtsvormen, aangevuld met publiekrechtelijke regelingen en zelfregulering.