Gelderland houdt steeds meer geld over

Het kan nauwelijks toeval meer zijn. De afgelopen jaren had de provincie Gelderland eind december telkens tientallen miljoenen euro's over: ruim zestig miljoen euro in 2004 en 2005 en zelfs het dubbele daarvan in 2006. De rekenkamer Oost-Nederland stelt op basis van recent onderzoek onomwonden dat er in Gelderland sprake is van 'structurele onderbesteding.'

 

Waarom houdt Gelderland, net als Overijssel overigens, telkens zoveel geld over en is het wel gewenst? 'Als je in je eigen huishoudboekje geld overhoudt en kunt sparen, ben je blij. Maar voor overheden ligt het anders. De bedoeling van belastinggeld is dat er collectieve goederen mee worden gerealiseerd', zegt directeur Claudio Bruggink van de rekenkamer Oost-Nederland. 'Als je als overheid veel overhoudt, komt automatisch de vraag op of het misschien een onsje minder kan.'

 

Absoluut gezien blijft er in de onderzochte jaren in Gelderland respectievelijk 62, 63,8 en 121 miljoen euro liggen. In percentages uitgedrukt: tien tot maximaal achttien procent van de totale jaarlijkse begroting. Over de omvang geeft Bruggink geen oordeel, 'maar achttien procent klinkt uiteraard fors.'

 

Het onderzoek van de rekenkamer wijst uit dat de onderbesteding een gevolg is van een combinatie van minder uitgaven en vooral van hogere inkomsten. In de onderzochte jaren zijn de provinciale inkomsten telkens rond de negentig miljoen euro hoger dan begroot - gemiddeld ruim vijftien procent meer. 'Die hogere inkomsten waren vooral het gevolg van het vrijkomen van geld uit Brussel en van rijksgeld dat werd doorgezet. Deels was dat niet te voorzien', zegt Bruggink. Niet gekeken is of de eigen belastingen - de opcenten op de motorrijtuigenbelasting - meer geld in het laatje brachten dan geraamd.

 

Wel is duidelijk dat Gelderland op vrijwel elk beleidsthema minder uitgeeft dan begroot - in 2006 gaat het in totaal om 28 miljoen euro. Lagere lasten zijn er bijvoorbeeld op het gebied van kunst en cultuur, de vernieuwing van het landelijk gebied, het stedelijk ontwikkelingsbeleid, sociaal beleid, recreatie en toerisme.

 

Er zal, zo reëel is de rekenkamer wel, altijd een bepaalde mate van onderbesteding zijn; exact op nul uitkomen is immers razend complex en te veel uitgeven is - politiek gezien - niet acceptabel. 'Statenleden vinden het desgevraagd veel erger als er te veel wordt uitgegeven dan te weinig', zegt Bruggink. Onderbesteding wordt algemeen als problematisch beschouwd als dat te voorkomen was of als beoogde resultaten niet worden behaald. Als de resultaten wel zijn bereikt en er is alles aan gedaan om onderbesteding te voorkomen, ligt het waarschijnlijk minder problematisch. Zo is het bijvoorbeeld goed mogelijk dat er efficiënter is besteed.

 

Optimistisch

 

Hoe nu de Gelderse onderbesteding te duiden? Volgens de rekenkamer is het aantoonbaar dat in een aantal gevallen niet realistisch is begroot. De onderzoekers vonden voorbeelden dat de uitvoeringsorganisatie niet - op tijd - op orde was, de planning te optimistisch was en de ambities te hoog gesteld. Nogal eens was men te optimistisch over de snelheid waarmee kan worden begonnen met een bepaald project. Gelderland stuurt ook te weinig op tussentijdse resultaten, waardoor het niet op tijd helder is in hoeverre de geplande activiteiten nog realistisch zijn. Daarbij wreekt zich dat in Gelderland juist een ontwikkeling gaande was om het aantal jaarlijks te verschijnen sturingsdocumenten te reduceren. Gestuurd wordt er dan voornamelijk op basis van de begroting en de jaarrekening. Om onderbesteding te voorkomen is het volgens de rekenkamer nodig om juist vaker tussentijds bij te sturen.

 

Het politieke proces is een andere oorzaak van onderbesteding. De besluitvorming heeft invloed op de planning en de begroting. Uit het onderzoek komt naar voren 'dat begrote bedragen soms het resultaat waren van politieke onderhandelingen, waarbij de praktische consequenties voor de uitvoering niet expliciet zijn betrokken.' Het kwam daardoor voor dat er bedragen werden begroot die niet spoorden met de uit te voeren activiteiten. Zo zijn begrotingen ontstaan voor onderwerpen die niet zozeer vanuit een behoeften- of probleemanalyse waren bepaald, maar voortkwamen uit het proces van een politiek bedrijf.

 

Bovendien stroken de politieke ambities om snel tot resultaten te komen niet altijd even goed met de mogelijkheden van een snelle uitvoering. 'Wanneer er bijvoorbeeld veertig miljoen euro beschikbaar is voor een periode van vier jaar, komt het voor dat gesteld wordt dat er dus tien miljoen per jaar moet worden besteed. Voordat de inzet van middelen echter goed is uitgewerkt en voordat deze ook daadwerkelijk zijn besteed, blijkt er echter een tijd verstreken te zijn. Gevolg is vooral onderbesteding over de eerste jaren', aldus de rekenkamer.

 

Makkelijk excuus

 

Tijdige uitvoering van de activiteiten is niet altijd het pakkie-an van de provincie. Maar het is volgens de rekenkamer wat al te gemakkelijk dergelijke vertragingen als excuus op te voeren voor onderbesteding. De provincie heeft namelijk een zekere mate van invloed door vooraf als partner afspraken te maken. 'Dat', zegt Bruggink, 'is een van onze belangrijkste bevindingen. Als je als provinciaal bestuur in het coalitieakkoord stelt een belangrijke rol te vervullen in het Gelderse door goed samen te werken met anderen, kun je die sterke kant niet opeens loslaten als achteraf blijkt dat er projectvertragingen zijn.'

 

Gelderland doet volgens de rekenkamer niet genoeg om onderbesteding te voorkomen. De provincie heeft de activiteiten op dat vlak niet vastgelegd in een plan van aanpak. 'Uit analyse van de omvang van onderbesteding komt naar voren dat de maatregelen niet hebben geleid tot afname van de totale onderbesteding', aldus de onderzoekers. Concreet adviseert de rekenkamer Provinciale Staten betere kaders te stellen en vooral ook nauwgezetter te controleren of de doelen worden gehaald, onder andere aan de hand van tussentijdse rapportages. Het maken van duidelijkere afspraken met externe partijen - desnoods met boeteclausules - helpt ook.

 

'Wend als provincie je invloed aan', zegt Bruggink. Statenleden roept hij op onderbesteding als serieus probleem te gaan zien. Dan komt er ook op ambtenaren meer druk om onderbesteding te voorkomen. 'Het is opvallend dat Overijssel, een provincie die aangaande onderbesteding wel een beleid heeft, veel beter scoort', aldus Bruggink. 

 

Het komt altijd door de ander

 

Gelderse Statenleden zien de onderbesteding niet per definitie als een ernstig probleem. Onderbesteding komt mede doordat de jaarrekening in algemene zin weinig aandacht krijgt en doordat een groot aantal Statenleden nieuw is. Op de oorzaken van onderbesteding hebben ze over het algemeen weinig zicht. Als redenen worden genoemd 'over-ambitie' van de provincie, vertraging in de uitvoering, te hoog ramen en voordelen in aanbestedingen. Dat Statenleden zelf mede debet kunnen zijn aan onderbesteding komt naar hun beleving weinig voor. Gedeputeerde Staten zien de omvang van de onderbesteding als 'gering'.

 

Als oorzaken geven gedeputeerden vooral de afhankelijkheid van derden aan, bijvoorbeeld bij de bouw van achtduizend betaalbare nieuwe woningen. Verder zijn de Staten debet aan onderbesteding, doordat bijvoorbeeld bij motie middelen worden gevraagd terwijl al op een andere manier in middelen was voorzien, bijvoorbeeld bij de aanpak van wachtlijsten in de jeugdzorg, terwijl van het rijk al financiering zou komen. Ambtelijk wordt aangegeven dat onderbesteding niet altijd 'erg' is en dat zowel leidinggevenden als medewerkers het thema niet altijd op het netvlies hebben. 

 

'Terug naar de burger'
Jaap van Duijn, voormalig chief investment officer Robeco, lid diverse pensioencommissies 

 

'De omvang van het vermogen is altijd een dilemma bij overheden en publieke instellingen. Aan de ene kant heb je voor bedrijfsmatig opereren eigen vermogen nodig voor lange termijninvesteringen, maar als het vermogen te groot wordt, loop je het risico dat de geldgever zijn bijdrage verlaagt. 'Vermogensvorming mag geen doel op zich zijn. Misschien zou het goed zijn als er limieten aan worden gesteld. Als een provincie honderden miljoenen over heeft, moet dat terug naar de burger. Die heeft ervoor betaald. Bijvoorbeeld via te hoge tarieven van nutsbedrijven die nu worden verkocht en die zoveel geld in het laatje brengen. Dan zou je kunnen overwegen om de opcenten te verlagen, of gemeentelijke belastingen.

 

Te veel geld bij een overheidsinstelling roept een spanningsveld op. Logisch. Als het rijk voortdurend een overschot zou hebben, zou iedereen op z'n achterste poten staan. Dan moeten de belastingen omlaag. 'Voorzichtig beleggen is niet hetzelfde als al je geld in obligaties steken, of in deposito's. Langjarige obligaties zijn nu juist heel risicovol. Als je geld langer wegzet is het altijd het verstandigst om een deel in aandelen te stoppen. In goede bedrijven. Wat is er nu speculatief aan Philips?

 

Het is vreemd dat overheden door wettelijke regels niet in zakelijke waarden mogen beleggen met geld dat ze alleen op lange termijn nodig hebben. Daarmee doen ze zichzelf zelf tekort. Garantiefondsen zijn geen alternatief voor aandelen. Dat zijn vreemde producten. Je betaalt als belegger tenslotte zelf voor die garantie en de kans dat je meer rendement haalt dan obligaties is klein. 'Wat mij betreft stoppen overheden overigens met de verkoop van de nutsbedrijven. Dat zijn voorzieningen met een strategisch belang. Die moet je niet aan de markt overlaten. Dat vond Adam Smith al. Maar je hoeft als overheid ook niet rijk te worden aan hoog dividend.'

 

'Rendement maken'
Harrie Verbon, hoogleraar openbare financiën Universiteit van Tilburg

 

'Het is niet erg als publieke instellingen veel vermogen hebben, maar het is wel erg als dat geld niets ligt te doen. De centrale overheid heeft altijd een groot wantrouwen gehad tegen vermogensvorming van lagere overheden. Dat is terecht als het gaat om het onttrekken van publieke middelen aan de publieke dienstverlening. Als overheden of overheidsinstellingen hun geld niet uitgeven aan het doel waarvoor het is bestemd, moeten die middelen terug naar het rijk.

 

'Dat geldt natuurlijk niet voor een tijdelijk overschot, zoals een reserve die wordt opgebouwd voor toekomstige uitgaven. Probleem is vaak wel dat niet altijd duidelijk is of het geld nodig is, en hoeveel. Geld dat over is, wordt nogal eens verstopt in de boekhouding. Uit het zicht van de centrale overheid. 'Voor overheden die geld hebben verdiend met de verkoop van aandelen in nutsbedrijven ligt de zaak ook anders. Geld dat eerst vast zat in aandelen is nu beschikbaar gekomen. Daar staat tegenover dat er geen dividend meer binnenkomt. Die weggevallen inkomsten moet je ondervangen door rendement op het vermogen. Als de centrale overheid aan dat geld komt, wordt de budgettaire positie van de betreffende overheid verzwakt.'

 

'Geld dat over is, moet rendement maken. Het is zonde als dat gewoon op spaarrekeningen staat. Het lijkt me evident dat decentrale overheden niet op eigen houtje moeten gaan beleggen. Je moet dat geld overlaten aan professionals. Het zou mooi zijn als de centrale overheid of een andere partij een aantal fondsen aanwees die het geld voor decentrale overheden zouden mogen beheren. Dat zouden bijvoorbeeld pensioenfondsen kunnen zijn. Die zitten in aandelen en maken daardoor meer rendement op hun vermogen dan overheden. Maar doordat het risico wordt gespreid en er voor de lange termijn wordt belegd, is het risico op financiële rampen klein.'

 

'Laat beleggingen over aan professionals'
Jean Frijns, oud-directeur vermogensbeheer bij pensioenfonds ABP

 

'Overheden hebben door de wijze van begroten doorgaans slecht inzicht in hun eigen vermogen. Het kasstelsel, dat uitgaat van lopende inkomsten en uitgaven, kan handig zijn voor een slimme wethouder financiën die op zoek is naar geld voor beleid of die juist wat achter de hand wil houden, maar erg transparant is het niet. Nu lijkt het ineens alsof sommige overheden door verkoop van aandelen in energiebedrijven heel rijk zijn geworden. Maar dat vermogen was er natuurlijk al. Alleen was het fysiek. 'Puur het feit dat fysiek vermogen in financieel vermogen is omgezet mag geen reden zijn om het geld te verjubelen. Natuurlijk, het geld brandt in de zakken. Maar misschien is het beter om het geld niet direct in te zetten. Vergelijk het met de aardgasbaten. Die hadden wellicht ook beter benut kunnen worden.

 

'Bij de invoering was ik al geen voorstander van de wet Financiering decentrale overheden. Ik vind dat de centrale overheid zich niet te dirigistisch moet opstellen jegens lagere overheden. Er is niet één antwoord op wat de beste wijze van beleggen is. Dat hangt af van doelstellingen en strategie. Je moet ook kijken naar het totale vermogen, en niet alleen wat er aan financiële middelen is.

 

'Beleggen moet je aan professionals overlaten. Dat zou niet elke overheid of elke overheidsinstelling zelf moeten doen. Bij het ABP is het wel 's aan de orde geweest of wij een deel van het overheidsvermogen zouden beheren. Behalve wat gemeenten die met ABP-dochter Loyalis in zee gingen, heeft dat nooit veel opgeleverd. Nu het ABP een aparte uitvoeringsorganisatie heeft, zou dat nog steeds een optie kunnen zijn. Maar het is ook al een goede zaak als overheden en publieke instellingen hun expertise op gebied van beleggen op één of andere manier bundelen.'

 

'Geld dat over is, moet naar het rijk'
Sweder van Wijnbergen, oud-secretarisgeneraal economische zaken en hoogleraar economie aan de Universiteit van Amsterdam

 

'Decentrale overheden danken hun vermogen aan het feit dat ze ooit bedrijven hebben opgericht die niet anders dan goed konden presteren. Ze hadden tenslotte een monopolie. Het is op zich al een gekke situatie dat zij daar nog steeds aandelen in hebben. Het maakt weinig uit of overheden die aandelen verkocht hebben en het geld op hun rekening hebben staan, of dat ze nog steeds aandeelhouder zijn. Dat vermogen hoort niet bij een decentrale overheid.

 

'De vermogenspositie van de overheid moet op centraal niveau worden geregeld. Bij het rijk dus. De huidige situatie ondermijnt het nationaal begrotingsbeleid. Gerrit Zalm heeft herhaaldelijk doelstellingen gemist omdat lagere overheden te weinig begrotingsdiscipline hadden. Lagere overheden zouden geen eigen vermogen mogen opbouwen. Zeker niet als het om overheden met zo'n laag democratisch gehalte gaat als provincies. Geld dat over is, moet terug naar het rijk. Het is natuurlijk onzin dat we een staatsschuld van 54 procent van het BBP hebben en dat decentrale overheden tegelijkertijd leuk extra beleid kunnen maken omdat ze miljarden over hebben. Ik begrijp best dat provincies en gemeenten dat geld niet kwijt willen, maar als ze zoveel opgepot vermogen hebben, zijn hun budgetten gewoon te ruim.

 

'Als je de geldstromen op rijksniveau beheert, profiteer je van schaalvoordelen en kun je expertise bundelen. Dat is beter dan dat elke overheid dat op eigen houtje doet. Wat er gebeurt met beleggende provincies hebben we destijds in Zuid-Holland gezien. Als al het geld dat over is teruggaat naar het rijk, ben je sowieso af van de discussie hoe risicovol overheden en publieke instanties mogen beleggen. De enige reden om te overwegen dat lagere overheden een klein beetje zelf mogen houden is om ze te stimuleren kosten te besparen.'