Stel de burger centraal!

Met het streven naar outcomegericht prestatiebeheer is de overheid op de goede weg. Maar er moeten nog wel wat haltes worden aangedaan: de burger centraal stellen in beleid en uitvoering; en ondanks de korte begrotingscycli de beleidsblik op een langere termijn richten.

De moderne samenleving stelt hoge eisen aan het openbaar bestuur. Door de toegenomen informatisering en individualisering zijn burgers kritischer en mondiger dan ooit. Overheidsorganisaties staan dan ook voor de uitdagende taak om aan de uiteenlopende verwachtingen van een groeiend palet van belanghebbenden te voldoen. Daarbij worden zij afgerekend op kwaliteit, doeltreffendheid en doelmatigheid van hun dienstverlening.

Zogenoemde High performance governments (goed presterende overheidsorganisaties) voldoen aan dit hoge verwachtingspatroon doordat zij in staat zijn te denken in termen van maatschappelijke waarde en kosteneffectiviteit. Modern prestatiebeheer ligt hieraan ten grondslag.

Studies tonen aan dat prestatiemanagement positieve effecten heeft op de resultaten van de organisatie. De verklaring hiervoor is dat prestatiebeheer de aandacht van de gehele organisatie voortdurend richt op het behalen van de doelstellingen van de organisatie. Bovendien helpt deze aanpak de individuele manager en medewerker te laten zien hoe ze zelf (kunnen) bijdragen aan het behalen van die doelstellingen. Het is aangetoond dat de invoering van prestatiemanagement bij overheidsorganisaties leidt tot het sneller behalen van doelstellingen, een betere dienstverlening aan burgers en een efficiëntere werkwijze.

Kenmerken

Al sinds de jaren zeventig probeert de Nederlandse overheid een prestatiebegroting van de grond te krijgen. Dit leidde echter niet direct tot concrete veranderingen in de begrotingsstructuur als gevolg van de sterke macro-economische sturing uit de jaren vijftig. Langzamerhand ontstond in de jaren tachtig het besef dat macro-economische beheersing niet altijd rijmde met de wens ook op microniveau doelmatig met belastinggeld om te gaan.

In 1991 introduceerde de Rijksoverheid het idee van resultaatgericht management. De kenmerken van dit sturingsmodel zijn: integraal beheer, centrale sturing op hoofdlijnen, afspraken over producten/prestaties en daarvoor te maken kosten, systematische verantwoording en periodieke doorlichting. De toenemende belangstelling voor de verantwoording van overheidsbeleid en de inzet van belastingmiddelen heeft in 1999 geleid tot de nota ‘Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording’. Het hieruit voortvloeiende project VBTB is een poging van de Nederlandse overheid om prestatiemanagement in te voeren en te verbeteren. Dit was tegelijkertijd de eerste stap van de Nederlandse overheid op het pad naar een beter presterende overheid.

‘Output’ overheerst

Bijna de gehele vorige eeuw lag de nadruk op middelen (geld, materieel, personeel) om beleidsdoelstellingen te realiseren. Door zicht te houden op de ‘input’ trachtte men de begroting beheersbaar te houden. Het nadeel van deze benadering is echter dat er weinig zicht is op de doelmatigheid en doeltreffendheid van het overheidsfunctioneren. Met de start van het VBTB-project verschuift de focus voor het eerst concreet naar de prestaties (producten, diensten en activiteiten) die worden geleverd om beleidsdoelstellingen te realiseren. Door zicht op de prestaties biedt de begroting inzicht in de efficiëntie van het overheidsapparaat.

Deze focus op ‘output’ is momenteel het overheersende perspectief. Voorbeelden zijn het aantal gevoerde reïntegratiegesprekken door UWV, het aantal toegewezen subsidies door EZ of het aantal uitgeschreven bekeuringen door de politie. Aan deze aanpak kleeft een belangrijk nadeel: doordat de aandacht specifiek op de ‘output’ van de overheidsorganisatie ligt, verliest men uit het oog wat nu daadwerkelijk het maatschappelijke effect is van de overheidsactiviteiten. Zo is met recht af te vragen of de verkeersveiligheid groter wordt als de politie zich volkomen zou richten op de maximalisatie van het aantal uitgeschreven bekeuringen. Het gevaar met het sturen op output is dat investeringen niet (meer) het gewenste resultaat hebben.

‘Outcome’

De eerste goed presterende overheden onderscheiden zich doordat zij hun focus op ‘output’ verleggen naar een focus op ‘outcome’. Dit begrip geeft de maatschappelijke effecten weer van beleid. ‘Outcomes’ zijn minder gericht op de uitkomsten van de processen en meer op de vraag of de organisatie haar bestaansrecht waarmaakt. De ervaringen laten zien dat het sturen op ‘outcomes’ zorgt voor meer transparantie en grotere gerichtheid op beleidsverantwoording.

Een voorbeeld geeft het onderscheid tussen de begrippen weer. Stel dat de overheid de gezondheid van jongeren wil bevorderen. Hiertoe subsidieert de overheid een vereniging die sportweken organiseert. Het geld is de ‘input’, de sportweek is de ‘output’. De ‘outcome’ is het antwoord op de vraag of de sportweek inderdaad de gezondheid van jongeren bevordert.

Het is echter niet eenvoudig de maatschappelijke effecten van overheidsbeleid meetbaar te maken. De prestatiegegevens zijn doorgaans niet uniform betrouwbaar en beschikbaar door het gebruik van een verscheidenheid aan systemen en instrumenten.
Door die verscheidenheid aan systemen en instrumenten plus de uiteenlopende aard van de werkgebieden waarbinnen de overheid actief is, zijn bovendien de prestaties van verschillende overheidsinstellingen moeilijk onderling te vergelijken. De laatste hindernis is dat overheden meer naar binnen zijn gericht om hun prestaties te meten en minder naar buiten, naar de burger.
Het werken met outcomes in prestatiemanagement vraagt een nieuw raamwerk, waarbij kwantitatieve én kwalitatieve gegevens en inzichten, en een externe focus een rol spelen.

Effectiviteit

Bij het bepalen van de ‘outcomes’ van overheidsbeleid speelt nog een belangrijke dimensie: de kosteneffectiviteit. Aangezien burgers vaak ook belastingbetaler zijn, hebben zij belang bij een doelmatig werkend overheidsapparaat. Een euro kan immers maar een keer worden uitgegeven.

Geld dat naar een bepaalde dienst of activiteit gaat, had ook ergens anders aan uitgegeven kunnen worden; met andere ‘outcomes’. Het van een bepaalde investering is daarom een belangrijke factor in het bepalen van de maatschappelijke waarde van een dienst of activiteit.
Een geschikte benadering kan zijn om te kijken naar de investeringen die een overheidsorganisatie moet doen om een bepaalde set van outcomes te realiseren. Wanneer dezelfde outcomes gerealiseerd kunnen worden met een lagere investering, dan betekent dit een verbetering van de maatschappelijke waarde.

Cultuuromslag

Het streven naar outcomegericht prestatiemanagement blijkt een belangrijke ontwikkeling binnen de overheidssector. Maar opdrachtgevers (departement/beleid) en opdrachtnemers (uitvoering) moeten zich hier wel op instellen. Ten eerste moet de burger het centrale uitgangspunt worden van het waardedenken. Voor organisaties die zich altijd meer op processen hebben gericht dan op ‘klanten’ betekent dit een ware cultuuromslag.

Op de tweede plaats is effectsturing een anachronisme te noemen in een tijd waarin de overheid zich beroept op korte begrotingscycli. De inzet van overheidsmiddelen is gericht op het behalen van meetbare resultaten op een relatief korte termijn. Maar het veranderen van maatschappelijke ontwikkelingen vergt een veel langere adem. De spanning die bestaat tussen korte begrotingscycli en de wens om te sturen op outcomes resulteert in discussies tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.

Robert-Paul Doove is consultant bij Accenture

Literatuur
Cole, M. en Parston, G., “Unlocking Public Value: A New Model for Achieving High Performance in Public Service Organizations”, John Wiley and Sons, Inc, 2006
Jupp, V., en Younger, M.P., “A Value Model for the Public Sector”, In: Accenture Outlook Journal, 2004
Ministerie van Financiën, “Eigentijds Begroten”, In Miljoenennota, 2002
Waal, A.A. de, en Kerklaan, L.A.F.M., “De resultaatgerichte overheid”, In: Public Controlling, 2004/9