‘Maak eerst een ethisch databeleid’

Een ambtenaar die zich al bewust is van welke waarden hij of zij prioriteit geeft in de uitvoering van beleid met datatoepassingen kan beter voorafgaand aan het project duidelijk hebben welke waarden prioriteit hebben bij het bestuur. Bij het vaststellen van dat ethische beleidskader voor datagebruik kan de organisatie niet zonder een ‘luis in de pels’, blijkt uit onderzoek van bestuurskundige Sharona Jansen.

Veel gemeenten monitoren burgers online en gebruiken op social media valse profielen, waarmee zij zich in 'juridisch drijfzand' begeven, werd gisteren bekend. Een protocol ontbreekt vaak. Een casus die volgens Jansen, ook beleidsadviseur bij de gemeente Papendrecht, ‘zeer passend’ is bij de bevindingen van haar onderzoek naar ethische afwegingen in het besluitvormingsproces van beleidsprojecten met een datacomponent. ‘Wie heeft besloten dat deze inzet gegrond is en wie heeft de doelmatigheid van beleid geprioriteerd boven autonomie en privacy van inwoners?’

Zelf noemde je al de casus in de gemeente Enschede die van de Autoriteit Persoonsgegevens een boete van 6 ton kreeg, omdat zij wifi-tracking gebruikte in de binnenstad op een manier die niet mag. Waarom is dat ook iets dat jouw onderzoek ‘triggert’?
‘In 2019 bedacht ik het onderwerp van deze thesis. Publieke waarden hebben mij altijd getriggerd. Er was weinig bekend over het opstarten van beleidsprojecten met een datatoepassingen: wie beslist? welke afwegingen worden er gemaakt? Enschede kreeg een boete, dus vraag ik mij af: wie heeft er besloten om sensoren te plaatsen? De projectleider, het bestuur of het managementteam (MT)? Wie had de verantwoordelijkheid en wie gaf er een klap op om toch door te gaan, terwijl Enschede eerder is gewezen op de kanttekeningen van het project? Wie beslist dat? Ik heb dat onderzocht op basis van drie casussen in de Drechtsteden. Ik was zelf ook benieuwd naar wat ik nou eigenlijk mag met data in het algemeen.’

Bij de titel ‘Ethische afwegingen in het besluitvormingsproces van beleidsprojecten met een datacomponent’ beginnen bij sommige mensen de oren te klapperen. Wat betekent het precies?
‘Als je als ambtenaar een project opstart, begin je met bepaalde publieke waarden: doelmatigheid, bijdragen aan het welzijn van de samenleving. Als het bewustzijn van prioritering van doelmatigheid er is en je beseft dat die ook anders kan zijn, bijvoorbeeld de prioritering van solidariteit of het menselijk handelen, dan volgt een ethische afweging: wat is belangrijk? En wie besluit daarover? Zeker nu gemeenten met steeds minder middelen, steeds meer moeten doen, willen ze zo doelmatig mogelijk werken. Maar is dat ook de meest wenselijke uitkomst voor de samenleving? In projecten die ik heb geanalyseerd kwamen die vragen in het beginstadium minimaal naar boven. We startten beleidsprojecten op, werkten al in een bepaald kader: de waarden die we altijd belangrijk vinden. Die nemen we automatisch over als we werken met datatoepassingen. Bij innovaties in overheidsland moet je je afvragen of waarden van reguliere projecten hier ook gelden, want het moet wel verantwoord zijn. Vijf jaar geleden was dat nog experimenteren, maar gemeenten leren van deze experimenten en hoe zij geleerde lessen kunnen toepassen in het reguliere proces. Ik onderscheid vier verschillende groepen in beleidsprojecten met datatoepassingen: enablers (overheid), utilizers (externe samenwerkingspartners voor systemen of data), providers (kenniscentra) en de gebruiker. Pas als een provider, gebruiker of collega die geen belang heeft bij de voortgang van het project erbij betrokken worden, komt de discussie op gang, dus door de blik van derden.’

En hoe zit het dan met die waarden bij de overheid?
‘Daarvoor hanteren ambtenaren die waarden onbewust: met minder middelen moeten we meer doen. Data zijn dan een middel om het beleid efficiënter in te richten. Maar willen we dat wel? Die wensen komen dan later meer naar voren. Ik onderscheid drie ethische uitgangspunten: beginsel, gevolg en het deugdenperspectief. In de bubbel van je project staan gevolgen en beginsel centraal: is het beleid in lijn met de AVG? Kunnen we het verantwoorden? Is het volgens de wet- en regelgeving? Is er een sociaal construct? Is het volgens het coalitieprogramma. Als je daar ‘ja’ op kunt antwoorden, dan kun je verder zonder naar het bestuur te gaan. Als je dan buiten de bubbel komt, dan stuit je op het deugdenperspectief: wat is het meest belangrijk? Daarom is discussie aan het begin van het project zo belangrijk: met een grotere groep kijken wat belangrijk is en welke waarden belangrijk zijn. De Europese Commissie noemt dat Responsible Research and Innovation.’

Kun je een voorbeeld noemen van een project dat je hebt onderzocht?
‘Het voorspelmodel voor schoolverlaters van de Dienst gezondheid en jeugd. Je moet dan ergens beginnen met informatie verzamelen. Het is een ‘incrementeel’ proces: je moet steeds informatie toevoegen. Welke jeugdigen hebben het risico op vroegtijdig schoolverlaten in het mbo? Het gaat dan over eerlijke kansen in de maatschappij, maar ook om vraagstukken over privacy of willekeur. Welke data gebruik je en hoe willekeurig zoek je mensen uit?’

Hoe heb je het onderzoek aangepakt?
‘Gemeenten archiveren hun stukken goed, dus ik heb documentanalyse gedaan: wie was wanneer waarbij betrokken en wanneer is een project geïnitieerd? In dataprojecten is er een oplossing. Je wilt iets oplossen, maar dan moet je nog een vraagstuk zoeken: innoveren. Daar is het MT bij betrokken. In dit geval was het een uitvoeringsdienst, waar het net iets anders gaat dan bij een gemeente.’

Wat viel je op in je onderzoek?
‘Vooral dat mensen de beste intenties hebben. Ze snappen dat gemeenten met dezelfde gelden meer mensen willen helpen, zo ontstaan ook dit soort projecten. Na advies van de werkgroep zijn er een aantal aanpassingen doorgevoerd. Toen de onafhankelijke derde erbij kwam, een kennisinstituut, kwam er inzicht in de redeneringen: zijn de publieke waarden geborgd? Ja, na die analyse is de projectleider, de ambtelijk verantwoordelijke, teruggegaan naar de tekentafel. Klopt dat wel? Mogen we dat zo doen? Dat is wel typerend: dat steeds teruggaan en kijken welke aanpassingen nodig zijn, maar dat is hoe trajecten zich ontwikkelen. In Enschede waren er ook ontwikkelingen, maar signalen zijn daar anders ingeschat. Als je het breder oppakt, zie je dat bij een oplossing een probleem wordt gezocht, men kijkt vanuit de bubbel ‘beginsel/gevolg’. Het MT is bevoegd om besluiten te nemen en kijkt naar de uitwerking van het coalitieprogramma. Bij die uitvoering is het bestuur in mindere mate betrokken. Bij ambtelijk handelen staat doelmatigheid en wetmatigheid veelal bovenaan. Soms is dat conflicterend met het welzijn van de betrokkenen. Het besluit slaat dan vaak door naar doelmatigheid. Een onafhankelijke derde zorgt voor discussie vanuit ‘deugdenethiek’ en dan volgt de aanpassing.’

In hoeverre handelen ambtenaren naar publieke waarden in de onderzochte projecten?
‘In alle drie de gevallen wel. Je kunt mijn onderzoek niet generaliseren, maar in het werkveld zie ik wel dat mensen voortvarend aan de slag gaan met data en er dan vragen naar boven komen. Die worden wel vanuit de ambtenarij gesteld en minder vanuit het bestuur. De waarden worden wel geprioriteerd als er een conflict gaat ontstaan. Fraudedetectie is ook een doelmatig project, waar je zoekt naar mensen die onterecht gebruikmaken van voorzieningen, maar je kunt ook zeggen: er is een recht op privacy. Je mag niet zomaar alles analyseren. Bij de zaken die in het nieuws komen was het welzijn van de betrokkene minder zwaarwegend.’

Het bestuur stelt die vragen niet?
‘Zij weten hun rol nog niet, het is vrij nieuw. Bij de uitwerking van het coalitieakkoord is het bestuur minder betrokken. Ze worden op hoofdlijnen geïnformeerd, de detail zijn bekend op de werkvloer. Bestuurders moeten gaan inzien dat hun rol gaat veranderen: het gaat ook om hun kunnen en hun inzicht. Zij zijn verantwoordelijk en van hen wordt ook sturing verwacht. Dat betekent overigens niet per se dat het welzijn van de betrokkenen centraal staat.’

Waarom niet?
‘Een wethouder kan doelmatigheid even belangrijker vinden dan het welzijn van de betrokkenen. Die kijkt ook naar de begroting en hoe hij dat aan de gemeenteraad kan uitleggen. Een aanbeveling van mijn kant bij het werken met datatoepassingen is het een opdracht laten zijn van het bestuur en de gemeenteraad. Dan moet je verplicht verantwoording afleggen en een gesprek voeren over de prioritering van de waarden. In het sociaal domein weegt ‘welzijn’ zwaarder dan elders. Pel dat af en maak daar een ethisch databeleid van. Als die slag is gemaakt, ontstaan er bewustwording en nieuwe inzichten en is er een kader waarlangs je werkt. En dat kun je ook weer ter discussie stellen. Als er nu een onafhankelijke derde komt, dan is het vaak vechten tegen de bierkaai, want die is de enige die buiten de bubbel werkt en dan kom je er niet doorheen. Maar er is wel een bredere discussie nodig over hoe we omgaan met datatoepassingen en ethisch innoveren in dit soort projecten.’

Wat is daar dan voor nodig?
‘De functionaris gegevensbescherming moet prominenter in beeld komen. Die hebben juist de rol als luis in pels. Geef die een stevigere positie en laat die aansluiten bij de start van projecten. Je moet je dan wel realiseren dat vertraging kan optreden. Dat is vaak een belemmering, want men wil gestaag van start vanwege die doelmatigheid. Toch moet je er bij dit soort trajecten bij stilstaan. Uiteindelijk brengt dat geen vertraging, maar juist verantwoord omgaan met data en de toepassingen. Je voorkomt dan niet alleen claims, maar de samenleving is er ook mee gebaat. Er is verantwoorde governance. De boetes komen vaak als het welzijn uit het oog is verloren, dus stel dat nou centraal. Wees bewust van prioritering. En besef daarbij dat er geen goed of fout is bij de incrementele werkwijze, maar accepteer dat dit een zoektocht is. Dit is een nieuw tijdperk, waarin je nieuwe kaders moet stellen. Ontdek hoe new public management bij de digitale transformatie tot werking komt en trek daar ook lessen uit. Het is een continu leertraject. Straf mensen niet af, maar erken fouten, leer ervan en zet ze recht. Dit wordt de toekomst.’

En wordt dit al opgepakt in de Drechtsteden?
‘In Papendrecht hebben we in het informatiebeleidsplan opgenomen dat we het willen uitwerken. De andere gemeenten gaan daar op hun eigen manier mee om. Het belangrijkste is dat je het gesprek aangaat over de afspraken. Stel een klankbordgroep samen, waarin standaard een ‘luis in de pels’ zit. En zorg dat degene die verantwoordelijkheid draagt het besluit neemt. Niet bij elk project, maar wel voor het ethische kader.’