Rijksportaal: eindeloos ploeteren

Acht jaar van ontwikkeling doorgelicht

Februari 2010:
Veel ontbrekende kernfuncties
‘We staan aan de vooravond van de livegang van Rijksportaal 1.0’, schrijft het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) op 10 februari 2010. Er is op dat moment al een aantal maanden hard gewerkt om het oude portaal naar het nieuwe over te zetten. Het Rijksportaal is een intranet, een digitaal privénetwerk binnen het rijk, dat gebruikers toegang moet geven tot rijksbrede en departementspecifieke informatie, bronnen en toepassingen.

Het begin verloopt moeizaam. Het Rijksportaal had eind 2009 al klaar moeten zijn, maar de staande organisatie die de verantwoordelijkheid overneemt voor het beheer en de doorontwikkeling, blijkt daar nog niet klaar voor te zijn waardoor er opstartproblemen ontstaan. Diverse beloofde kernfuncties zijn niet of niet geheel gerealiseerd. Rondom de livegang van het Rijksportaal wordt dan ook beloofd dat deze in de verbeterde ‘1.5-versie’ van het Rijksportaal terechtkomen of dat ze daarin verder worden geoptimaliseerd.

April - december 2010
De eerste problemen
2010 staat in het teken van het toevoegen van ontbrekende functies en de ministeries aansluiten op het Rijksportaal. Er blijkt aanvullend budget nodig om aan wensen van de ministeries te voldoen. En er is een storing waardoor het systeem uitvalt. Een snelle doorontwikkeling van het Rijksportaal is hard nodig, zo schrijft de stuurgroep Rijksportaal: ‘Het Rijksportaal moet snel kunnen doorontwikkelen, anders wordt het Rijksportaal links en rechts ingehaald door andere initiatieven.

Door structureel slechts met twee releases per jaar te werken bestaat de kans de gebruiker te verliezen.’ In december 2010 zijn de kernfuncties Alert, Zoek en vind en de Adressengids in de nieuwe versie inderdaad gerealiseerd en in productie gegaan.

Februari 2011
Problemen onderzocht
Het Rijksportaal is live en komt in de ‘fase van beheer’. Er wordt een Opdrachtgeversberaad samengesteld, bestaande uit verschillende directeuren en er komt een Adviesgroep met experts vanuit alle deelnemende departementen. De toename van de hoeveelheid aangesloten departementen, met als gevolg de toename van het aantal gebruikers, blijkt de oorzaak te zijn van eerder geconstateerde technische problemen.

Het systeem was hier niet klaar voor. In opdracht van het Shared Service Center van het Rijk (SSC-ICT) wordt door een marktpartij een audit uitgevoerd naar de stabiliteit en het beheer van het Rijksportaal. Eén van de conclusies luidt dat het niet verstandig is om de Alert-functie verder te ontwikkelen ‘op het huidige technische complexe, instabiele en onvoorspelbare product’.

September 2011
Grote zorgen over hart systeem
Het Rijksportaal ‘uitrollen’ over alle departementen in 2011 gaat relatief gesmeerd. In 2012 moeten alleen de laatste departementen nog worden aangesloten.

Maar in september 2011 ontstaan er de eerste problemen rondom de functies Alert en Zoek en vind. Deze werken niet. En dat is ernstig. Volgens de opdrachtgevers is dit zelfs ‘het hart van het systeem’. Er zijn ‘grote zorgen over het functioneren van het Rijksportaal’, zo schrijft het Tactisch Beraad Generieke ICT in een memo. Het gaat om twee ‘majeure’ problemen waarvan ‘Alert’ er één is.

‘Alert is er even helemaal uit geweest en wordt nu via een work around in de lucht gehouden. Met een lopend juridisch debat met betrekking tot de digitale knipselkranten wordt het belang van een goed functionerend Alert steeds groter.’

Ook redacteuren en directeuren Communicatie klagen, maar dan over het publiceren van informatie. De klachten gaan over content die niet verschijnt en problemen met het plaatsen van het nieuws. De publicatiedruk van het Rijksportaal is hoger geworden door de aangesloten departementen. Iedere zondag vindt er een herstart plaats om symptomen te bestrijden. Er wordt een oplosteam aangesteld met medewerkers van het SSC-ICT en meerdere externe leveranciers.

Februari - augustus 2012
Laatste departementen gaan over
Er zijn inmiddels vele maanden verstreken. Er is volgens een memo ‘dag en nacht gewerkt aan een oplossing’ om het traag laden van pagina’s en pagina’s die wit blijven op te lossen. Een andere routering bleek de oplossing. In mei 2012 volgt er opnieuw een tegenslag: de (gecensureerde) leverancier voor de oplossingen wordt failliet verklaard. ‘Het tijdstip waarop de nieuwe functionaliteiten en de impactanalyse exact kunnen worden opgeleverd, is onzeker geworden door het faillissement.’

De technische problemen houden aan. De Alert-functie werkt nog niet en er zijn zorgen over hoe duurzaam en toekomstbestendig deze tijdvretende functionaliteit is. Er wordt daarom, inmiddels ruim een jaar na de livegang, besloten om ‘inzichtelijk te maken wat nu precies de aard en de omvang van de problematiek is’. Het blijkt de achterliggende techniek te zijn.

‘Het is niet duidelijk op welke onderdelen van die techniek het misgaat: het enige dat we weten is dat de problemen op meerdere vlakken spelen. Er is geen uitzicht op een (structurele) oplossing.’ En: ‘Het is niet duidelijk op welke aantallen gebruikers, profielen en bronnen de huidige Alert-implementatie is berekend. Dit is destijds in het bouwproces nooit getest.’ Een externe expert zegt erover: ‘Alles wat hij nu aankan is mooi meegenomen.’

September 2012 - januari 2013
Oplossingen voor falende functies
Het maandenlange gesleutel aan de functies levert weinig op. Er moet een nieuwe release komen, die later bekend wordt als ‘Rijksportaal 1.6’. Er wordt hierbij wederom gekeken naar oplossingen voor het slecht functionerende Alert-systeem. Men overweegt het systeem dat de Tweede Kamer al gebruikt. Voor Zoek en vind is een Taskforce opgericht die dit probleem snel de wereld uit moet helpen. Het Rijksportaal moet ondertussen met de tijd mee en ‘sociale’ functies krijgen.

Er komen nieuwe functionaliteiten, waaronder Twitter, Yammer en de mogelijkheid om te kunnen reageren op artikelen. In januari 2013 wordt een Rijksportaal-verbeterplan opgesteld. Dat de reddingsoperaties veel geld kosten wordt duidelijk na een klacht over geoffreerde uren van het SSC-ICT door Dienst Publiek & communicatie en Tactisch Beraad Generieke ICT. Er moet meer zicht komen op het aantal ontwikkeluren. (Hoeveel er precies is geoffreerd, is weggelakt.) Er wordt benadrukt dat het Rijksportaal ‘complex’ en ‘veel maatwerk’ is.

Mei - november 2013
Geworstel met versie 1.6
Eindelijk is er goed nieuws van het Tactisch Beraad: de nieuwe werkwijze bij het releasemanagement ‘werkt naar volle tevredenheid en werpt zijn vruchten af’. De nieuwe functies komen eraan en ook de Zoek en vind-functie zal worden verbeterd. In juli 2013 moet Rijksportaal 1.6 klaar zijn. Dat lukt echter niet omdat een leverancier de hardware te laat aanlevert.

In november is alles alsnog gereed, maar al snel worden er weer technische problemen geconstateerd. Terwijl de partijen met elkaar verder worstelen, wordt het idee ingebracht voor een complete vernieuwing van het hele systeem. Dit moet een eind maken aan de wirwar van kleine verbeteringen. Na jarenlang tevergeefs sleutelen moet een complete systeemvernieuwing de oplossing brengen: Rijksportaal 2.0.

April 2014
Een denktank voor Rijksportaal 2
Er wordt voortvarend aan de slag gegaan en er komt een stuurgroep en een denktank voor Rijksportaal 2. Men pleit nadrukkelijk voor een eenduidige en heldere bestuursstructuur, iets wat tot nu toe niet het geval is bij het oude Rijksportaal. In april wordt er een plan gepresenteerd voor een geheel nieuw Rijksportaal.

‘Het huidige Rijksportaal is ruim zes jaar geleden ontworpen en ontwikkeld en wordt gedurende de laatste drie jaar intensief gebruikt door tal van organisaties. Het is daarom een logisch moment om na te gaan hoe het toekomstige Rijksportaal eruit zou kunnen gaan zien. Kunnen wij één Rijksportaal maken dat er nog heel lang zal zijn?’ Ondertussen zijn de problemen met Alert en het niet verschijnen van content bij het huidige Rijksportaal nog steeds niet opgelost.

Mei 2014
Ondersteuning valt weg
In de documenten verschijnt er ineens het projectvoorstel voor een nieuwe versie: 1.7. Een belangrijke reden is dat er een software-upgrade aankomt die de huidige versies van de Rijksportaalsoftware niet meer ondersteunt. ‘Dit project wordt gestart om het Rijksportaal compatible te houden met de werkplekken.’ Er staan nu dus drie nieuwe versies in de planning: Rijksportaal 1,6, 1,7 en 2.0. En versie 1.7 kan pas worden gemaakt wanneer de verbeteringen voor versie 1.6 klaar zijn, in verband met de ‘resources’ in de vorm van mensen en ontwikkelomgevingen.

Juli 2014
Rijksportaal 1.6 blijkt een mislukking
Release 1.6 is in april 2014 dan eindelijk afgerond maar het blijkt een mislukking. Al na twee weken zijn er nieuwe problemen en ergernissen geconstateerd aan de nieuwe functies, waaronder de Adressengids die nog naar het inmiddels uit de gratie geraakte Hyves linkt en het prikbord dat niet goed werkt. Uit een onderzoek naar tevredenheid van gebruikers blijkt dat inloggen vaak misgaat, het zoeken naar content moeizaam verloopt en dat er te veel oude content wordt getoond.

Nieuwsberichten verschijnen nog steeds niet altijd. Uit de documentatie blijkt dat projectleiders gissen naar de oorzaak. ‘Volgens de betrokkenen was de release nog nooit zo grondig voorbereid als deze keer en stond het belang van een geslaagde release bij alle partijen helder voor de geest. Ook aan de inzet van betrokkenen zou het niet hebben gelegen.’ Later wordt in een document uitgelegd waarom het misging met versie 1.6: vanwege contractuele afspraken mocht leverancier Ordina slechts een beperkt aantal keer ‘opleveren’. Er was daardoor te weinig tijd om te testen.

Oktober - december 2014
Werken aan drie versies tegelijk
De onvrede van Rijksportaal-redacteuren blijft aanhouden. De beloofde release van de verbeterde 1.6-versie is inmiddels in drie stukken verdeeld en de bedoeling is om het eind 2014 alsnog af te ronden. Het SSC-ICT heeft aangegeven dat prioriteit moet worden gegeven aan onderhoudswerkzaamheden om de goede beschikbaarheid en werking van Rijksportaal te kunnen garanderen. Intussen wordt er gewerkt aan 1.7 en wordt de visie over Rijksportaal 2 uitgewerkt.

De missie voor Rijksportaal 2.0 is in oktober 2014 duidelijk: een beter portaal tegen lagere kosten. Nederland ICT en PBLQ organiseren in december een haalbaarheidstoets voor een nieuw Rijksportaal en er volgt een workshop voor de denktank. In juli 2015 wordt er een ‘proof of concept’ ontwikkeld en wordt er beloofd ‘agile’ te zullen werken met ‘scrum-methodes’. De uitkomsten van de haalbaarheidstoets zijn zeer positief. ‘Uitgaande van een stap voor stap aanpak is een eerste oplevering juni 2015 haalbaar, dit is echter exclusief aanbestedingsdoorlooptijd en de beslissingstermijn. Binnen 3 maanden kan iets simpels worden neergezet, en binnen een half jaar kan een uitgebreidere oplossing worden gerealiseerd.’

Juli - september 2015
Verhuizing naar ODC Rijswijk
Het SSC-ICT dient haar gehoste diensten en servers te verhuizen naar het Overheidsdatacenter in Rijswijk (het Rijksportaal pas in 2017). De 1.7 release wordt daarom voorlopig uitgesteld. Er vindt tot 1 juni 2016 een ‘ freeze’ plaats op de ontwikkelomgeving en op de ontwikkelcapaciteit.

De 1.6 versie is vergevorderd, maar nog altijd niet wat hij moet zijn. De teleurstellende conclusie luidt dat de tevredenheid over de Zoek en vind-functie na drieënhalf jaar lang inspanningen van onder meer een taskforce, slechts verbeterd is van het rapportcijfer 4,3 naar 4,9. Nog steeds een onvoldoende. Er worden offertes bekeken om alsnog mogelijke ‘quick wins’ te realiseren voor 1.6.

Oktober 2015
Rijksportaal 2 ‘on hold’
Na de zomer van 2015 wordt Rijksportaal 2 ‘on hold’ gezet door het Opdrachtgeversberaad vanwege diverse problemen zoals ontwikkelbudget, problemen met versie 1.7 en discussies over eigenaarschap van het Rijksportaal. Er wordt gezocht naar ‘eigenaren’, die verantwoordelijkheid willen dragen voor de ontwikkeling en beheer van het nieuwe portaal.

November 2015 t/m mei 2017
Rijksportaal 1.7 wordt afgeblazen
Rijksportaal 2 ligt stil, maar er wordt in 2016 nog flink geklust aan Rijksportaal 1.6 en 1.7. De zoekfunctionaliteit moet nog altijd worden verbeterd. Het Rijksportaal 1.7 wordt uitgebreid met SAML. Dit houdt in dat een systeem beveiligingsinformatie kan uitwisselen met andere systemen, om zo andere applicaties te authentiseren of informatie uit een ander systeem te gebruiken. Maar er zijn grote problemen met de ontwikkeling bij de leverancier, die het allemaal niet rond krijgt.

‘Het kan nog allemaal lukken. In de meantime kan worden doorgewerkt aan de governance en aan het verbeteren van de content. Als er kinken in de kabel komen zal het OGB bijeen worden geroepen.’ In eerste instantie lijken de problemen met Ordina nog te worden opgelost, maar het Rijksportaal 1.7 wordt uiteindelijk toch afgeblazen na aanhoudende problemen. De vertraging voor het livegaan van deze release is inmiddels twee jaar. Er is door de jaren heen te veel maatwerk aan het Rijksportaal toegevoegd, en de leverancier krijgt het niet voor elkaar om een update operationeel te krijgen. Capgemini neemt het beheer over van Ordina. Er is een ‘ fallback scenario’ naar versie 1.6.

Hoeveel geld er is uitgegeven aan 1.7 is niet bekend. Er zijn inmiddels al een paar jaar geen nieuwe functionaliteiten toegevoegd. ‘Vanwege problemen van technische aard, zoals de complexe architectuur, de migratie naar datacenter en de wisselingen van applicatieleverancier.’ De huidige systemen zijn uit controle gegroeid, en zijn geen basis meer voor doorontwikkeling, schrijft de Dienst Publiek en Communicatie in juli 2017.

Juli 2017-februari 2018
Een nieuw begin
Het Rijksportaal pakt na lang stil te hebben gelegen de draad weer op met een nieuwe stuurgroep. Er is met de Dienst Publiek en communicatie een ‘eigenaar’ gevonden en er is een roadmap uitgezet. De eerste projectleiders en consultants zijn in de zomer van 2018 aangesteld. Deze moeten een nieuw plan van aanpak schrijven om tot een nieuw Rijksportaal te komen en de kaders beschrijven om dit tot een succes te maken, zo blijkt uit vacatures. Er komt onder meer een marktverkenning, er wordt een inkoopstrategie voorbereid en de projectorganisatie moet worden ingericht. Het nieuwe Rijksportaal moet uiteindelijk ook eindelijk verbetering en optimalisatie betekenen voor de alerteringsfunctie en de zoekfunctie.

Met de conclusies van de quickscan van Berenschot over de mogelijk niet-marktconforme kosten heeft het rijk niets gedaan, omdat de prioriteiten bij andere zaken zoals de verhuizing naar een nieuw datacenter lagen. Er was daardoor onvoldoende capaciteit om de kosten te onderzoeken, zo laat de dossierhouder in een reactie weten. In een verslag van 6 februari 2018, het laatste document in de met de Wet openbaarheid bestuur verkregen informatie, staat dat er een Plan van Aanpak is opgeleverd.

Ministerie: ‘Complexiteit ontstijgt de techniek’
De reactie van het ministerie van Binnenlandse Zaken op het onderzoek van Binnenlands Bestuur: ‘Het Rijksportaal is één intern online platform dat medewerkers en kennis van de diverse departementen met elkaar verbindt. Het biedt een standaard raamwerk met één governance, één format, één beheerorganisatie en één procesmodel. Kortom, een invulling van de ‘corporate identity’ van het rijk. Dit project behelsde een transformatie van meerdere en verschillende departementale intranet-omgevingen naar één Rijksportaal. Een project dat per definitie een complexe aangelegenheid is, zowel op bestuurlijk, organisatorisch als technisch niveau.

De gekozen invalshoek van de verhalen is in onze optiek daarom te beperkt en – gezien de complexiteit van het Rijksportaal – niet juist. Er wordt een nogal eenzijdig beeld geformuleerd [...], waarbij het opvalt dat de redactie een sterk technisch georiënteerde insteek kiest als de rode draad voor de beide verhalen. Als gevolg hiervan zijn de aanleiding en verworvenheden bij het ontwikkelen van het Rijksportaal in de tekst geheel verloren gegaan. Het ontwikkelen van het Rijksportaal was en is - naast een technisch traject - tevens een proces waarin een verandering in het denken van de afnemers aan de orde kwam. Van individueel en autonoom naar gezamenlijk en centraal. Daarmee moge duidelijk zijn dat het ontwikkelen van het Rijksportaal, de complexiteit van uitsluitend de techniek geheel ontstijgt.’