Openheid op z'n Noors

Openheid blijft moeilijk voor de Nederlandse overheid. Hoe anders is dat in (sommige) andere landen, zoals Noorwegen of Taiwan. Valt er iets van het buitenland te leren? ‘Hoe groter het vertrouwen tussen de publieke sector en het publiek, des te groter de kans op verstandig beleid.’

In Noorwegen handelt de overheid informatieverzoeken van burgers binnen drie dagen af, in Nederland duurt dat gemiddeld 161 dagen. Inmiddels heeft Nederland de Wet open overheid (Woo), en openheid wordt gepredikt, maar het voelt vaak alsof dit tegen wil en dank gebeurt. Waarom gaat het toch zo moeilijk?

‘We adviseren veel overheden’, vertelt directeur Serv Wiemers van de Open State Foundation (OSF), ‘en soms zijn er technische hindernissen, maar vaak is het de cultuur. Wij zien heel vaak dat ambtenaren het beste voor hebben, weten dat ze voor de publieke zaak werken en dat ze eigenlijk open zouden moeten zijn, maar dan sluipen er toch mechanismen in die openheid tegenhouden. Door bestuurders of politici, of door ambtenaren die ze uit de wind willen houden. Terwijl een open overheid zo veel voordelen heeft. Het bevordert democratie, participatie en efficientie. Iedereen kan meedoen. De data die overheden hebben, is van ons allemaal, als belastingbetalers.’

De stichting bracht daarom een witboek uit, ter inspiratie, met lichtende voorbeelden zo ver weg als Taiwan. ‘Het is vaak ook leuk’, vertelt Wiemers. ‘Het is een positief boekje.’

Positief dus. Niet dat Nederland vijftig keer zo lang doet over het afhandelen van informatieverzoeken, maar dat er nog veel te winnen valt. Hoe doen ze dat eigenlijk in Noorwegen? ‘We kennen een open cultuur’, vertelden Jon Håkon Odd en Stein Magne Os van het Noorse digitale departement aan OSF. De wetgeving help ook: in 1970 hadden ze al een wet over openbare informatie (de Wet openbaarheid van bestuur – Wob – kwam tien jaar later in Nederland) en in 1993 begonnen ze documenten online te zetten. In 2008 kwam er een wet die als uitgangspunt had dat alle informatie elektronisch voor iedereen beschikbaar moet zijn, en daarmee kwam het portaal eInnsyn. ‘Innsyn’ betekent inzicht, en iedereen kan in dit portaal overheidsdocumenten inzien, doorzoeken en opvragen.

‘We hebben eInnsyn van een afstandje geprobeerd’, zegt Wiemers. ‘We hebben e-mails opgevraagd en die kregen we binnen een half uur. We vroegen die Noren of ze streven naar een maximum van drie dagen. Nee, lachten ze: het maximum is drie dagen. Dat is een mentaliteit die je in Nederland nog onvoldoende proeft.’

Afstemmen

Belangrijk is dat eInnsyn alleen metadata – data die data beschrijft – bevat en dat het systeem dus alleen werkt als alle aangesloten organisaties dezelfde meta data hanteren. Nederland is slecht in het op elkaar afstemmen van systemen en het werken met standaarden. Gedeeltelijk is het een gevolg van de lokale autonomie, waarbij elk departement of elke overheid wat anders zegt. Wiemers geeft als treffend voorbeeld de registratie van zwerfkinderen.

‘In Nederland is het aantal zwerfkinderen niet bekend, omdat elke gemeente die dat bijhoudt er een andere definitie op nahoudt. Sommige rekenen tot 17 jaar, andere tot 18. Of ze verschillen in de duur van thuisloos zijn die ze hanteren. Het is afgrijselijk, want zo heb je nooit een goed overzicht. Open data betekent ook vergelijkbaar en doorzoekbaar. Daar zijn Nederlanders wat koppig in, maar het heeft niets te maken met vastgebonden zijn aan standaarden. Het betekent dat je er juist meer mee kunt doen.’

Er zijn bepaalde voorlopers in Nederland, zoals Amsterdam met het algoritmeregister, waar het witboek ook aandacht aan besteedt. Aan ict-wethouder Touria Meliani wordt een kritisch commentaar van Het Financieele Dagblad voorgelegd waarin de krant het register ‘een dooie mus’ noemt, omdat er ‘geen letter code’ in staat. Dat zou ook niet helpen, voegt de krant toe, want ‘zelfs een AI-expert kan de werking pas doorgronden als ook de gebruikte data openbaar zijn. En die blijven privé.’ Wat vindt de wethouder van deze kritiek?

Meliani zegt dat het register geen wondermiddel is om algoritmes te controleren, maar ‘een goed begin’ met informatie over de kaders, de context van de inzet, de mogelijke gevolgen en waar burgers bezwaar tegen kunnen maken. Het is een stapje, vindt Wiemers. ‘Al moet je het niet hierbij laten. Volgende stappen zijn bijvoorbeeld visualisatie, of de mogelijkheid van een dry run – wat komt eruit als we de algoritmes proberen? We zijn heel blij dat Amsterdam ermee is begonnen. Helsinki kwam als tweede. In Rotterdam wordt nu ook wat opgezet, dus het komt langzaam. Het is echt nieuwe materie. Het denken over algoritmes staat nog in de kinderschoenen.’

Taiwan

Als lichtend voorbeeld op het pad naar volwassenheid draagt het witboek Taiwan aan: het land heeft een speciale minister aangesteld met als taak de overheid open te maken. Programmeur en consultant Audrey Tang, die ook een drijvende kracht is in de hackersgemeenschap, moet de overheid van binnenuit hervormen en openen. ‘Hoe groter het vertrouwen tussen de publieke sector en het publiek, des te groter de kans op verstandig beleid’, vertelt ze. ‘En ook omgekeerd: een gebrek aan vertrouwen leidt tot minder focus in het publieke debat en zwalkend beleid met hoge sociale kosten als gevolg.’ Een van de wapenfeiten is de opendataapplicatie die tijdens de coronacrisis in 72 uur werd ontwikkeld met behulp van de opensource-gemeenschap.

En dat is geen uitzondering, benadrukt Tang: ‘Het is voor de Taiwanese overheid de normale manier van werken om burgerideeën op te nemen in beleidsvorming en samen te werken met maatschappelijke partners.’

Een wat ludieker voorbeeld komt uit New York: de inwoners van die stad kunnen via NYC Checkbook zien dat de Dienst Justitiële Inrichtingen van hun stad op 25 oktober 20.000 dollar betaalde voor koffie – zo beschikbaar en gedetailleerd is de data. Ter vergelijking: Nederlanders kunnen alleen het bedrag zien dat de gemeente uitgeeft aan ‘openbare orde en veiligheid’. ‘Pas als ook onze decentrale overheden, ministeries en overheidsorganisaties op NYC-niveau hun huishoudboekjes gaan publiceren, is er écht sprake van openheid’, luidt de oproep van OSF. ‘Financiële transparantie zit ‘m in de details.’

OSF werkt daarom aan een website, Open Spending, om te zorgen voor meer gedetailleerde overheidsinformatie. Want hoewel er al veel data beschikbaar is, zijn de categorieën breed, waardoor hergebruikers van de data van miljoenen euro’s ‘niet kunnen achterhalen waaraan ze uitgegeven zijn’. Zou het niet zinvol zijn als niet alleen de uitgaven van Utrecht aan ‘ruimte en leefomgeving’ bekend zijn, maar daarbinnen ook de uitgaven aan parken, of aan dierenoverlast? En hoe verhouden de kosten van het ene park zit ten opzichte van het andere?

Wat zou Wiemers willen zeggen tegen de bestuurders, raadsleden of ambtenaren die huiverig zijn voor al die openheid? ‘Je werkt niet voor jezelf, je werkt voor de burgers. En die weten ook dat je een foutje kunt maken, want niemand is perfect, maar wees daar open over. Iedereen wint daarmee. Let niet op wat er op Twitter wordt gezegd. Vertrouwen ontvangen kan alleen als je zelf vertrouwen geeft.’