De TAX-i die nooit kwam

Een gezamenlijk ict-systeem moest de belastinginning door de waterschappen vereenvoudigen. Zes jaar en 17 miljoen euro verder geldt TAX-i als nieuw voorbeeld van falend opdrachtgeverschap.

Het had hét betalingssysteem van de waterschappen moeten worden: TAX-i. Eén nationaal systeem voor de inning van waterschapsbelasting. Te besturen vanuit het daarvoor speciaal – voor 4,4 miljoen euro – opgerichte Waterschapshuis, waarin de waterschappen hun ict moesten samenbrengen. Zo ver is het nooit gekomen. ‘Een centrale uitvoeringsinstantie voor ict was leuk van bovenaf bedacht, maar de waterschappen zaten helemaal niet te wachten op een overkoepelend orgaan waaraan ze een deel van hun autonomie moesten afstaan’, zegt ict-consultant en -projectmanager Nico Beenker over het debacle dat het project TAX-i is geworden. Ruim 17 miljoen euro ging door het putje.

Het Waterschapshuis en automatiseerder Logica, die de bouw van TAX-i maar niet voor elkaar kreeg, hebben de politiek-bestuurlijke en technische complexiteit van het project onderschat, rapporteerde  onderzoeksbureau Twynstra Gudde eind vorig jaar aan de Unie van Waterschappen, die alle faalfactoren op een rij wilde hebben. Op bestuurlijk niveau, concludeerde het bureau, was sprake van een halfhartig commitment aan het project. De waterschappen zeiden TAX-i te steunen, maar bleken niet bereid betalingsstandaarden af te spreken en de eigen werkprocessen opzij te zetten voor één uniform systeem.

In plaats daarvan stelden zij aanvullende eisen waardoor het systeem van belastinginning al in de bestekfase de contouren van een zevenkoppig monster kreeg. Beenker: ‘Bij fusieprocessen zie je vaker dat weerstand tot uiting komt in zogenaamd inhoudelijke verschillen over het ict-systeem. Je krijgt dan een onwerkelijke discussie die lijkt te gaan over de eigenschappen van het systeem, maar feitelijk gaat over het verlies van autonomie dat door het systeem wordt afgedwongen. Het project TAX-i heeft daarom weinig met ict-fiasco’s te maken, maar alles met bestuurlijke fiasco’s. Men is gaan automatiseren zonder eerst te organiseren. Dat moet andersom. Je tuigt eerst de organisatie op en kijkt dan pas welke ict-middelen nodig zijn.’

Gedoemd te mislukken
Al voor de start in 2007 was het project TAX-i gedoemd te mislukken, omdat de Unie van Waterschappen twee jaar eerder de waterschappen juist had aangespoord te gaan samenwerken met gemeenten. ‘Dat advies kwam van de ad hoc-Uniewerkgroep Samenwerking Belastingen die de leveranciers van belastingsystemen vertegenwoordigde’, zegt Sander Heutink, algemeen bestuurder van het waterschap Rivierenland en tevens ict-ondernemer. ‘De werkgroep had verschillende samenwerkingsmodellen uitgewerkt. Samenwerken met gemeenten leverde de meeste financiële en kwalitatieve voordelen op. Het indirecte advies was eigenlijk: ga als waterschappen geen gezamenlijk shared service center inrichten.’

Dat het er twee jaar later toch kwam – het Waterschapshuis – bewijst volgens Heutink dat ict voor veel bestuurders een ‘ver van-mijn-bedshow’ is waar ze niet veel raad mee weten. Het project TAX-i werd op het bordje geschoven van het Waterschapshuis, maar dat had een onduidelijk mandaat en was niet geëquipeerd om een dergelijk groot project aan te sturen. Externe deskundigheid werd daarvoor ingehuurd. De verantwoordelijkheidsverdeling was zo versnipperd dat niemand echt eigenaar werd van TAX-i. Heutink: ‘Meestal loopt het dan gigantisch uit de hand.’

Logica miste deadline op deadline, maar kon toch bijna vijf jaar doormodderen. Uit vrees voor schadeclaims en gezichts­verlies, maar ook om de continuïteit van het Waterschapshuis niet in gevaar te brengen, trapte niemand op de rem.

‘Partijen hielden elkaar vast vanuit de oprechte gedachte dat het met de bouw van het systeem wel goed zou komen’, meent Jan Schrijen, voorzitter (dijkgraaf) van het waterschap Roer en Overmaas en tevens voorzitter van de door de waterschappen ingestelde evaluatiecommissie TAX-i. Die wijt het mislukken van het project in belangrijke mate aan ‘de ambitie en dadendrang, die het zicht op een realistisch ontwikkelingstraject hebben ontnomen.’

Schrijen kan dat nog begrijpen ook. ‘Als je als overheid een weg laat aanleggen, kun je zien hoe het werk vordert. Bij ict weet je dat niet. Dat is een black box waar een zwarte kat uit springt. Je moet vertrouwen op techneuten. Wat het mislukken van TAX-i pijnlijk blootlegt, is dat je grote samenwerkingsprojecten moet opknippen in delen, dan wordt het beter bestuurbaar, en dat je voor elk projectdeel toetsings­momenten moet inbouwen. Een onafhankelijke partij beoordeelt dan of vooraf afgesproken mijlpalen zijn bereikt of nog bereikt zullen worden. Daarmee voorkom je te lang doormodderen.’

Vacuüm
Lessen die de evaluatiecommissie óók uit het project TAX-i trekt, zijn: vooraf kritischer kijken naar de verwachte opbrengst van grootschalige samenwerking en controleren of bestuurders wel over de competenties beschikken om succesvol leiding te geven aan dergelijke operaties. Schrijen is ook overtuigd geraakt van de noodzaak tot standaardiseren van werkprocessen. ‘Deelnemende partijen zullen daarvoor bereid moeten zijn een stukje van hun autonomie in te leveren, anders wordt een ict-systeem nodeloos ingewikkeld.’

‘Het móest met TAX-i wel fout gaan’, stelt managementconsultant Derk Kremer. Hij wijst erop dat het ict-systeem veel meer moest kunnen dan alleen de waterschapsbelasting innen. ‘Het geautomatiseerde systeem had ook nog de gemeenten en de waterleidingbedrijven moeten kunnen bedienen. Het laatste wat je dan kunt gebruiken is een vacuüm in de regievoering. Dat was bij TAX-i aan de hand.’

Onduidelijke doelstellingen, slecht projectmanagement en gebrekkige communicatie tussen de waterschappen, het Waterschapshuis en automatiseerder Logica hebben het project al snel doen ontsporen, concludeert Kremer. ‘Meer dan de helft van de ict-projecten loopt qua ontwikkelingstijd en -budget gierend uit de hand. Daarvan is TAX-i het zoveelste voorbeeld, door een gebrek aan goed opdrachtgeverschap; niet eerst de analyse maken of de door te voeren veranderingen in relatie staan tot de wil om te veranderen. Geen grondige voorbereiding. Bij goed opdrachtgeverschap hoort dat je de contouren van het te realiseren systeem en de bedrijfsvoering in een investeringsvoorstel vastlegt. Dat is niet gebeurd; de opdracht is te snel bij het Waterschapshuis belegd. Zo ontstond de situatie van een opdrachtgever die zijn aannemer laat bepalen wat voor huis je nodig hebt.’

Parlementair onderzoek
Het debacle rond TAX-i is mede aanleiding voor een nog dit jaar te starten parlementair onderzoek naar ict-projecten bij de overheid. De Algemene Rekenkamer becijferde vijf jaar geleden dat de overheid jaarlijks 4 tot 5 miljard euro verliest aan geheel of gedeeltelijk mislukte ict-projecten. Kremer wijst erop dat er al veel onderzoeken zijn gedaan, onder meer door accountantsbureaus. ‘Veel van de conclusies zijn terug te voeren op tekortkomingen bij de opdrachtgever. Maar wat zie je vervolgens? Dat bestuurders uitsluitend maatregelen nemen om de professionaliteit aan opdrachtnémende kant te verbeteren. Als bestuurders niet bij zichzelf te rade durven gaan, ligt een herhaling van het project TAX-i zeker in het verschiet.’

De evaluatiecommissie onderkent dat risico. Voorzitter Schrijen: ‘Ict is zulke complexe materie dat veel bestuurders er op te grote afstand van staan. Die kloof moeten we verkleinen door onze kennis over de organisatie van grote ict-projecten in bestuurlijke zin te vergroten. De rijksoverheid heeft daar al studiefaciliteiten voor. Daar moeten we aansluiting bij zoeken.’

Sander Heutink van het waterschap Rivierenland juicht een bijspijkercursus voor de ambtelijke top toe. Op dit moment zijn de waterschappen met hun ict een boeren­republiek in een koninkrijk, zegt hij. In plaats van aan te haken bij de tweede generatie automatisering die door het Nationaal Uitvoeringsprogramma e-Overheid (NUP) al wordt uitgerold, wordt de ict bij de waterschappen gestuurd vanuit de eerste generatie automatisering: veilig aanvoelende proven technology.

‘Als je in de oude omgeving systemen bouwt, is het risico groot dat als ze eenmaal klaar zijn niet meer afgestemd zijn op de organisatie en omgevingseisen. Ict-projecten bij de overheid mislukken vaak doordat het ambitieniveau laag wordt ingevuld. We weten allemaal dat je in de bezemwagen de strijd niet gaat winnen’, aldus Heutink.

Hij vindt het spijtig dat de constructie- en werkingsprincipes van ict-systemen door functioneel  ingestelde bestuurders totaal worden genegeerd. ‘Vergelijk het met de aanschaf van een auto. Je wilt comfort en een mooi ontwerp, maar specificaties zijn mede afhankelijk van wat onder de motorkap mogelijk is. Hoe het komt dat zo’n auto blijft rijden, boeit niet. Maar voor ict-ers zijn de techniek en methodiek van systeemontwikkeling van levensbelang. Internet heeft inmiddels de wereld veranderd. De nieuwe internettechnologie vraagt om andere informatiesystemen. De rijksdienst onderkent dat en zet met het NUP stevig in op individualisering en decentralisatie. Maar de waterschappen sluiten daar vanuit de oude generatie automatisering niet bij aan. De kracht van op Internet Protocol gebaseerde systemen wordt veronachtzaamd. Dat moet snel veranderen. De ambitie moet zijn in de kopgroep te zitten. In de bezemwagen gaan we het niet redden.’