Moeilijke combi

Na jaren duur aanmodderen kan geldgebrek nu voor een doorbraak zorgen op het gebied van ict-samenwerking. Maar de herindelingsagenda van het kabinet maakt lokale bestuurders kopschuw.

In 2007 verscheen in Binnenlands Bestuur een overzichtsartikel over 35 jaar gemeentelijke automatisering, met als strekking dat samenwerking en standaardisatie verder uit beeld waren dan in de jaren zeventig. Vele rapporten en projecten hadden inmiddels het licht gezien, maar evenzovele waren in een diepe la beland of ter ziele gegaan. Over hoe het beter moest, hadden zich al heel wat commissies gebogen, maar in augustus van 2007 concludeerde toenmalig staatssecretaris Ank Bijleveld (Binnenlandse Zaken) dat hun adviezen ‘nog niet voldoende effect gehad’ hadden. En dus riep zij een nieuwe commissie in het leven, om te onderzoeken hoe het verder moest. 

In december 2007 kwamen Jan Postma en Jacques Wallage met hun rapport Het uur van de waarheid, dat een en al urgentie ademt. ‘Gemeenten hebben het gevoel overladen te worden met initiatieven, waardoor zij door de bomen het bos niet meer zien’, schreven ze. ‘Daar komt bij dat bij betrokkenen, ambtelijk en bestuurlijk, het gevoel van urgentie veelal ontbreekt. (…) De projecten zijn te veel het domein van de technische deskundigen gebleven. Dat leidt er ook toe dat onvoldoende beleidsmatige prioriteiten worden gesteld in de gewenste volgorde van invoering.’

Postma en Wallage stelden een ‘Nationaal Urgentieprogramma’ (NUP) voor, met een wat hen betreft wettelijk afgedwongen ‘verplichtend karakter’. Het urgentie­programma bestond uit een set van infrastructurele voorzieningen (‘aan het eind van de kabinetsperiode gereed’) en uit zes aansprekende voorbeeldprojecten.

Een half jaar later reageerde het kabinet instemmend op dit advies en kwam met een visie en een actieprogramma. Wat betreft de visie: er waren volgens het kabinet al stappen gezet om de sturing te verbeteren: uitbreiding van de Regiegroep Dienstverlening en E-overheid. En ook met de standaardisering ging het de goede kant op, dankzij de totstandkoming van de Nederlandse Overheids Referentie Architectuur (NORA).

NORA en NUP
Hoe is het sindsdien verder gegaan? NORA bestaat nog steeds, inmiddels in versie 3.0. Het kabinet stelde NORA in 2009 vast als norm, maar geen overheidsbrede of verplichte norm. Sterker nog, moeder NORA heeft inmiddels een gezin gesticht van referentiearchitectuurkinderen: GEMMA voor gemeenten, PETRA voor provincies, WILMA voor waterschappen en MARIJ voor de Rijksdienst.

Ook het NUP leeft nog. Alleen is het woord ‘urgentie’ vervangen door ‘uitvoering’: het ‘Nationaal Uitvoeringsprogramma Dienstverlening en e-Overheid’. Daarnaast is er de i van ‘implementatie’ aan toegevoegd: i-NUP. En zo ontstond in 2011 een ‘implementatieagenda’ van een ‘uitvoeringsprogramma’. Met als ‘ambitie’ dat ‘de verschillende overheden zodanig samenwerken bij hun dienstverlening dat zij door burger en bedrijf als één overheid worden waargenomen.’ Ter ondersteuning van i-NUP stemde de ledenvergadering van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in 2011 in met de

‘@genda 2015: slimme verbindingen gemeentelijke agenda informatiebeleid.’ Met 2015 ‘als stip op de horizon’ gaan gemeenten ‘uitdagingen aan’ om de bestuurlijke sturing te verbeteren, de basis van het informatiebeleid op orde te brengen en samenwerking en innovatie te bevorderen. ‘Gemeenten staan de komende jaren voor nieuwe uitdagingen’, analyseerde de VNG. ‘Voorwaarde is dat we onze gegevens en informatie op orde hebben en slimme verbindingen leggen.’

Lerend vermogen
Al met al is het ook anno 2013 moeilijk om een overzicht te maken waaruit blijkt dat er vooruitgang is geboekt bij gemeentelijke en overheidsbrede ict-samenwerking en standaardisatie. Is er nog hoop? Ton de Wit, directeur van management- en adviesbureau Telengy denkt van wel, maar erkent dat het allemaal langzaam gaat. ‘Ik denk dat gemeenten zich meer dan ooit bewust zijn van het belang van samenwerking, maar dat ze grote moeite hebben om de juiste vorm te vinden.’

Hein van Duivenboden, onder meer hoogleraar Interbestuurlijke Samenwerking aan de TiasNimbas Business School, vindt ‘het lerend vermogen van gemeenten op ict-gebied niet erg groot’. ‘Bij intergemeentelijke of bovengemeentelijke ict-­samenwerking gaat de discussie vaak over de structuur en de organisatie, in plaats van over de vraag wie over welke capaciteiten beschikt om een goede bijdrage te leveren. Daar is vertrouwen voor nodig en juist op dit moment ontbreekt het daar aan.’ Dat heeft volgens Van Duivenboden te maken met de herindelingsagenda van het kabinet. ‘Je ziet dat gemeenten pas op de plaats maken. Voorzichtig ambtelijk samenwerken op de achtergrond, okay. Maar bestuurlijk moet het stil blijven, anders komen fusievrezende burgers en raadsleden in opstand.’

Marcel Thaens, hoogleraar ICT aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, ziet wel kansen. ‘Samenwerking staat op bestuurlijk niveau inderdaad wel onder druk, maar waar ik op hoop is dat bestuurders gaan inzien dat intensieve ict-samenwerking een uitweg kan bieden. De argumenten voor herindeling zijn versterking van de bestuurskracht en meer doen met minder middelen. Ik denk dat ict een goed middel is om samenwerking zodanig te bevorderen dat deze doelen ook zonder herindeling worden behaald.’

Een extra voordeel vindt Thaens dat gemeenten op zwart zaad zitten. ‘Vergeleken met wat jarenlang is geprobeerd, namelijk stimuleren met geld, zie je nu dat er samenwerkingsverbanden ontstaan, omdat gemeenten het alleen niet meer trekken. Dankzij geldgebrek ontstaat creativiteit.’ Wel ziet hij grote risico’s in de voortdenderende decentralisatietrein. ‘Heel veel ontwikkelingen worden met elkaar in verband gebracht, zonder dat gemeenten daar klaar voor zijn. Het aloude ict-adagium luidt: eerst organiseren, dan informatiseren. Het rijk is nu heel druk bezig om allerlei regelingen bij elkaar te voegen en te decentraliseren, zonder zich te bekommeren om de vraag of gemeenten en hun ketenpartners dat wel aankunnen. Het risico bestaat dat gemeenten op eigen houtje weer allerlei systemen gaan ontwikkelen, zonder overzicht en zonder goede organisatie.’ Het onderzoek dat Telengy deed naar de totstandkoming van RUD’s (zie kader) voorspelt wat dat betreft niet veel goeds.

Autonomie
Toch moet het mogelijk zijn om samenwerking vlot te trekken. Daartoe moeten gemeenten in ieder geval gaan inzien dat ict en gemeentelijke autonomie niets met elkaar te maken hebben, stelt Thaens. Hij denkt dat de meeste gemeenten dat idee inmiddels wel omarmen. ‘Het was pure luxe om autonomie te claimen op zoiets als ict. Dat is nu wel afgelopen. De gedachte dat ict ondersteunend is domineert. Dat is winst.’ De Wit ziet dat deels anders. ‘Ik denk dat gemeenten door de autonomiediscussie de dingen nog steeds verkeerd om doen: elke gemeente bouwt haar eigen informatiesystemen en gaat dan kijken hoe andere systemen – van andere gemeenten, de rijksoverheid, ketenpartners – daarop kunnen worden aangesloten. Dat is historisch gezien een begrijpelijk vertrekpunt, maar het resultaat is dat we eindeloos bezig zijn met het bouwen van ict-structuren die ervoor zorgen dat de juiste partijen met elkaar kunnen praten. De praktijk van de afgelopen twintig jaar heeft aangetoond dat dat nauwelijks een begaanbare weg is.’

De Wit vindt dat gemeenten zich meer inhoudelijk moeten focussen op de grote verantwoordelijkheden die ze krijgen toebedeeld op terreinen als zorg, veiligheid en werk en inkomen. ‘Ze dienen het belang van hun inwoners niet door te investeren in allerlei systemen, maar in de kwaliteit van beleid. Het ict-instrumentarium moeten ze gestandaardiseerd aangedragen krijgen, zodat ze daar én geen omkijken naar hebben én gemakkelijk met elkaar kunnen communiceren. Dus niet je eigen loket bouwen en vervolgens koppelingen verzinnen naar andere systemen, maar vertrekken vanuit centrale voorzieningen en systemen (services) waarop gemeenten aanhaken.’

Spelbepaler
De vraag is wel wie die standaard moet zetten. De rijksoverheid als spelbepaler ligt niet zo voor de hand, gezien het aanstaande parlementaire onderzoek naar ict-debacles van de afgelopen jaren. ‘Maar het is niet goed dat we zo’n rol nu gewoon niet hebben georganiseerd’, vindt De Wit. ‘Ik denk zelf dat we inmiddels in een wereld leven waarin niet één partij de oplossing verzint, omdat geen enkele partij alle wijsheid in pacht heeft. Iedereen heeft elkaar nodig. Je zult belanghebbenden bijvoorbeeld rondom thema’s (ketens) in vitale coalities bij elkaar moeten brengen en zorgen dat iedereen afdwingbaar dezelfde kant uitgaat. Een beetje polderen dus, maar niet zoveel dat er weer halfbakken oplossingen uitkomen.’

Van Duivenboden denkt in ongeveer dezelfde richting. ‘Het luistert heel nauw. Je zult het midden moeten vinden tussen wat er lokaal en regionaal aan ideeën leeft en wat je van bovenaf oplegt. Niet ieder voor zich zoals nu, maar ook geen Haagse tekentafel waar alles wordt bedacht. Zinvolle en uitvoerbare standaardisatie ontstaat in gezamenlijkheid. Maar wanneer er met de uitvoeringspraktijk goed is nagedacht en wanneer alle procesmatige gevolgen zijn doorgeakkerd, dan moet het rijk niet schromen om standaarden voor te schrijven.’

Thaens wijst er tot slot op dat dé standaard niet tot in het kleinste detail gezet hoeft te worden. ‘Wanneer partijen weten wat ze organisatorisch willen, kun je een goed plan van eisen schrijven voor de bijbehorende ict-infrastructuur. Die kun je daarna stapsgewijs ontwikkelen. Niet meteen het allerbeste systeem, waarin alle regels en alle uitzonderingen zijn verwerkt, maar met een goed systeem. Ik heb het niet onderzocht, maar ik vrees dat er eeuwig geschreven wordt aan NORA, zonder dat iemand er iets mee doet. Dat komt door dat streven naar perfectie. Neem genoegen met 80 procent. Die moeilijkste 20 procent komen dan geleidelijk aan wel.’

RUD’s
Sinds 1 januari moeten 28 Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s) uitvoering geven aan de VROM-taken van provincies, waterschappen en gemeenten (vergunningen verlenen, toezicht houden en handhaven). De oprichting van de RUD’s had al de nodige voeten in de aarde, maar de informatievoorziening richting deelnemende gemeenten en ketenpartners staat nog in de kinderschoenen.

Dat concluderen de adviesbureaus Telengy en Arena Consulting in een gezamenlijk onderzoek. De RUD’s zijn tot dusverre vooral gericht op het besturen en inrichten van de eigen organisatie. De RUD-werkzaamheden zijn meestal nog niet geïntegreerd in de gemeentelijke dienstverlening. ‘De informatievoorziening van de uitvoeringsdiensten en gemeenten is primair gericht op de eigen informatiebehoefte en (nog) niet op de gemeenschappelijke behoeften in de regio en keten. Er is weinig tot geen sprake van synergie in de informatievoorziening.’ Doordat processen en werkwijzen weinig vernieuwend zijn, blijven ‘substantiële besparingen op de bedrijfsvoering bij uitvoeringsdiensten en gemeenten vooralsnog uit’.

Ton de Wit van Telengy vindt de RUD-vorming een voorbeeld van ‘bottom up’ ict-samenwerking. ‘Daar zijn mensen naar eer en geweten heel hard bezig om systemen te implementeren en aan elkaar te koppelen, zodat er één informatieomgeving ontstaat. Ze moeten helaas nog veel zelf verzinnen omdat bijvoorbeeld landelijke voorzieningen nog niet klaar zijn. Ook de afstemming tussen die landelijke initiatieven en de ketenpartners moet beter. Uiteindelijk  moeten de RUD’s vooral onderling en met de veiligheidsregio’s waarin ze opereren, kunnen communiceren. Dat was immers een belangrijke aanleiding voor de RUD-vorming. Voor dat proces is echter nog weinig geregeld. Het was beter geweest om het om te draaien: vertrek vanuit één visie op de RUD’s, bedenk daar de juiste, gestandaardiseerde ict bij en laat RUD’s en gemeenten daar op aanhaken.’