Gebruik de ervaringen van anderen

Regionalisering dwingt de brandweer tot keuzes voor gemeenschappelijke bedrijfsvoeringsystemen. De besturen en directies van de veiligheidsregio’s kunnen daarbij ervaringen van andere organisaties benutten.

Om de veiligheid te verbeteren werken veel veiligheidsregio’s aan de regionalisering van voorheen gemeentelijke brandweerkorpsen. Dit sluit aan op de doelstelling van de minister van Binnenlandse Zaken, die inzet op versterking van de rampenbestrijding middels de Wet op de Veiligheidsregio’s. De regionale samenvoeging van voorheen lokale brandweerkorpsen is één van de pijlers. Bestuur en directie van korpsen en regio’s staan nu voor de vraag hoe de bedrijfsvoering te ontvlechten en te recombineren. Dit artikel knipt die vraag op in vijf deelkeuzes, gerelateerd aan ervaringen uit regio’s én andere organisaties, en maakt zodoende deze materie hanteerbaar.

Van lokaal naar regionaal
De brandweer, die wettelijk verantwoordelijk is voor die rampenbestrijding, is momenteel sterk gedecentraliseerd maar ook versnipperd. Dat staat effectieve samenwerking en operationeel optreden bij grote calamiteiten in de weg. De totstandkoming van 26 veiligheidsregio’s bundelt de brandweerkorpsen en hun partners in regionale samenwerkingsverbanden, die qua gebiedsindeling congruent zijn met de bestaande politieregio’s. Vooruitlopend op de goedkeuring van de Wet op de Veiligheidsregio’s zetten zo’n 15 regio’s al stappen om de lokale krachten te bundelen. Op regionale schaal komt een organisatie tot stand die voorbereiding en uitvoering van dit veiligheidswerk voor alle gemeenten verzorgt.

*Eisen aan de professionele organisatie *
De brandweer heeft al jaren geleden onderkend dat een professionele organisatie een noodzakelijke voorwaarde is om effectief te kunnen opereren. Dat geldt voor de primaire taken én voor de bedrijfsvoering. Zo is er een landelijke normenboek voor kwaliteitszorg conform INK. Het boek biedt concrete kaders voor onder meer bedrijfsvoering en informatievoorziening. Ook is een raamwerk ontwikkeld voor sturing van bedrijfsvoering op basis van prestaties en kwaliteit en een landelijk model Productbegroting (project Aristoteles).

Ook de wet op de veiligheidsregio benoemt de taak om te zorgen voor een goede informatiehuishouding in de regio en de keten. Dat betekent dat de regionale bedrijfsvoering op niveau gebracht moet worden om hierin te voorzien. Dat vraagt verdere professionalisering. Een belangrijke consequentie van de regionale bundeling is dat de bedrijfsvoering van de (gemeentelijke) korpsen moet worden ontvlochten en opnieuw gecombineerd in een regionaal verband.

Dit levert voor de directies van de veiligheidsregio’s stevige vragen op over hoe deze bedrijfsvoering in te richten, zoals:
1. Op welke wijze houden we grip op alle financieringsvormen?
2. Op welke wijze houden we grip op HRM?
3. Welke stuurinformatie is nodig?
4. Hoe zorgen we als organisatie voor transparantie en prestatieverantwoording?

Onderstaande keuzes leggen een basis voor het oplossen van deze vragen.

Keuze 1: doen we het of doen we het niet?
Vanuit ervaringen bij onder meer gemeenten en andere overheidsorganisaties blijkt dat een gemeenschappelijke bedrijfsvoering belangrijke schaal-, kennis-, coördinatie- en kostenvoordelen kan bieden:
1. Het voeren van een enkele registratie voorkomt het meervoudig vastleggen van gegevens, hetgeen de doelmatigheid van processen (zoals bijvoorbeeld vergunningen) aanzienlijk kan verhogen.
2. De doorstroom van personeel wordt vereenvoudigd.
3. Het belangrijkste voordeel van samenvoeging is de mogelijkheid te leren van anderen.

Er moeten wel duidelijke keuzes gemaakt worden, om te beginnen door het vaststellen van doelstellingen en uitgangspunten: waartoe dient de (gezamenlijke) bedrijfsvoering en waar ligt de nadruk: verlagen van kosten, vergroten van stuurbaarheid of kwaliteit van verantwoording/transparantie?

Keuze 2: bepalen scope
Hoewel het perspectief eenvoudig lijkt, is het vormen van een gemeenschappelijke bedrijfsvoering verre van eenvoudig. Immers: in de huidige situatie zijn er verschillende administraties, werkprocessen, afspraken en systemen, en die passen nooit ‘zomaar’ op elkaar.
Een greep uit de complicaties waar rekening mee gehouden moet worden:
1. Verschillen in grondslagen en inrichting van (financiële) administratie;
2. Verschillende inrichting van de werkprocessen;
3. Gegevens van verschillende korpsen zijn niet vergelijkbaar en daardoor niet te combineren in één gezamenlijk systeem;
4. Gegevens van het ene systeem zijn alleen met een kostbaar migratietraject over te zetten naar het andere of gemeenschappelijke systeem;
5. Koppelingen moeten opnieuw gebouwd worden, of herzien;
6. Licenties van software zijn onduidelijk;
7. De ‘harde’ techniek is niet inzichtelijk.

De regionalisering van de brandweer is niet te vergelijken met het vormen van een willekeurig shared service center; de situatie en werkprocessen van brandweer en andere hulpverleningsdiensten hebben specifieke kenmerken, zoals roostering van personeel (en bijbehorende uitbetaling van vergoedingen) en inzetbaarheid van materieel om te blijven voldoen aan de wettelijke normen voor opkomsttijden (de beroemde 8 minuten). De belangrijkste onderdelen zijn:

Dit vraagt om weloverwogen keuzes. De huidige complexiteit is kostbaar, werkt vertragend en veroorzaakt fouten. Alle reden dus om een opschoningsslag te plegen. Daarom is ook een duidelijke keuze voor de inrichting essentieel.

Keuze 3: organisatorische inrichting en criteria
Bij deze keuze gaat het er om de doelstellingen en inrichting nader te definiëren. De gangbare inrichtingsvarianten voor dit soort situaties zijn:
1. Kleine staf centraal, uitvoering decentraal;
2. Staforganisatie voor uitvoering centraal;
3. Beleid centraal, shared service center voor de uitvoering (voor één of meerdere regio’s).

De regio doet er goed aan één duidelijke keuze te maken. Voor zo’n duidelijke keuze is een goed gedefinieerde doelstelling nodig: wat moet de nieuwe inrichting opleveren? De ervaring leert dat het najagen van uitsluitend kostenreductie vaak leidt tot teleurstelling (de reductie valt tegen, of er is zelfs sprake van kostenstijging) en tot verlies van flexibiliteit en mogelijkheden om op de specifieke situatie in te spelen.

Goed gedefinieerde doelstellingen maken het mogelijk om een afgewogen keuze te maken. Voorbeelden van doelstellingen zijn in dit kader:
1. Kunnen voldoen aan de behoefte aan management- en stuurinformatie;
2. Verbetering van kwaliteit van dienstverlening aan de diensten;
3. Bijdrage leveren aan de ‘strategische fit’ van bedrijfsvoering met de primaire doelstellingen van de regio.

Effectieve criteria voor het vergelijken van varianten zijn: de bijdrage aan de doelstelling enerzijds en de eenvoud van invoering anderzijds. Een keuzematrix ziet er dan als volgt uit:

In dit voorbeeld blijkt dat het handhaven van de bestaande situatie weliswaar op korte termijn het eenvoudigst te realiseren is, maar dat het nauwelijks bijdraagt aan de doelen van de regio. De andere varianten dragen veel meer bij, daar zien we dat juist eenvoud van implementatie een belangrijke factor is.

We gaan hier nu voorbij aan de inrichting van de sturing op deze gezamenlijke voorzieningen: wie vraagt, wie beslist, wie regisseert, wie gebruikt en wie betaalt? Ook hierin zijn verschillende varianten denkbaar. Kort door de bocht is het advies om de sturing op de informatievoorziening in lijn te brengen met de financiële sturing, gekoppeld aan de P&C cyclus.

Keuze 4: Een duidelijke aanpak voor de systeemtransitie
Naast duidelijke doelstellingen, is een duidelijke aanpak nodig. Zoals geschetst zijn er de nodige barrières te overwinnen. De overgang vraagt om een integrale, dus afgestemde, aanpak op de volgende sporen:
1. Processen: afstemmen en opschonen van werkprocessen;
2. Organisatie: toewijzen van taken uit die processen aan onderdelen van de organisatie;
3. Personeel: zorgen dat de juiste mensen op de juiste plaats zitten, goed gekwalificeerd, ondersteund door opleiding, instructie en support;
4. Informatie/administratie: inrichten van de administraties en informatiehuishouding zo dat de delen op elkaar aansluiten en goed samenwerken;
5. Techniek: garanderen dat het werkt, volgens afgesproken servicenormen.

De meeste regio’s komen uit een startsituatie waarbij korpsen de lokale administratie bij de gemeente laten meelopen of zelf daarvoor iets hebben aangeschaft/ingericht. Bij de regionalisering is de startsituatie dus een lappendeken. Naast de eerder genoemde complexiteit en directe kosten speelt nog een argument om die deken zo snel mogelijk op te ruimen: de organisatie is te klein voor het tafellaken en kan zich eenvoudigweg niet meerdere systemen naast elkaar veroorloven. Zeker niet als die grotendeels functioneel vergelijkbaar zijn. Het is dus noodzakelijk de transitie te maken naar één of enkele systemen. Zo’n transitietraject voor de informatiesystemen kan op een aantal manieren worden aangevlogen:
1. Eén van de systemen leidend maken en de andere één voor één overhevelen;
2. Eerst bestaande systemen grotendeels gelijktrekken, dan migreren;
3. Een totaal nieuw systeem inrichten en de andere afbouwen.

De keuze voor bovenstaande scenario’s is afhankelijk van diverse factoren. Belangrijk zijn:

1. Geschiktheid van één van de bestaande systemen: als een bekend systeem geschikt is of met redelijke inspanning geschikt gemaakt kan worden, heeft dat de voorkeur (scenario 1 of 2). Het risico is namelijk laag en vrij goed in te schatten. Ook is de ondersteuning door de leverancier een bekende factor.

2. Gewenst tempo en omvang van de mismatch: als naast het goede bestaande systeem er nog één grote belangrijke administratie is die zo snel mogelijk geïntegreerd moet worden, dan heeft scenario 1 de beste papieren. Maar als juist de bedoeling is om zo snel mogelijk met geconsolideerde cijfers te komen, dan is scenario 2 te overwegen. Mits dat met relatief weinig inspanning mogelijk is want de aanpassingen zijn maar tijdelijk bruikbaar. De rest is weggegooid geld. Een andere reden om versneld afscheid te willen nemen van één systeem, is het vervallen van de ondersteuning, of aanhoudende technische problemen door veroudering. In scenario 1 kan dan zo snel mogelijk dat bewuste onderdeel overgehaald worden, om daarna het oude systeem af te stoten.

3. Het inrichten van een nieuw systeem is alleen maar zinvol als de eisen en wensen niet door een van de bestaande systemen kunnen worden opgelost, als alle bestaande systemen aan het eind van hun levensduur zijn, als alle bestaande systemen onderdeel zijn van bijvoorbeeld gemeentelijke systemen, waar niet de hele regio-administratie op kan gaan draaien.

Keuze 5: de financiën
Een essentiële vraag is hoe de financiering van deze ontwikkeling en van de exploitatie wordt ingericht. Daarbij zijn drie punten van belang. Allereerst is het goed te bedenken dat 80 procent van de kosten van een informatiesysteem in de exploitatiefase van de levenscyclus vallen. Het kan dus heel interessant zijn om initieel wat extra te investeren als daarmee de exploitatie lager uitvalt. In die exploitatie moeten daarom álle kosten worden meegenomen om een goede vergelijking te kunnen maken (Total cost of ownership – TCO). Vooraf zal een business case opgesteld moeten worden om kosten en baten goed te vergelijken. Zie nevenstaand model.

Het tweede punt is de toerekening van de kosten. Een van de belangrijkste struikelblokken bij samenwerking is dat de ene partij relatief meer baten incasseert terwijl een andere partij vooral voor de kosten opdraait. Dat is een gegeven. Er is al vanaf het begin goede afspraak over een gezonde grondslag nodig, anders gaat het mis op het moment dat de kosten expliciet worden en valt de beoogde samenwerking alsnog uit elkaar. Dit pleit voor transparantie, een verrekensystematiek en een eenvoudig en herkenbaar tariefstelsel.

Het derde aandachtspunt is de financiering van klein onderhoud, groot onderhoud/nieuwe releases en van vervanging. Dit wordt vaak vergeten. Een handreiking:
1. Klein onderhoud en ‘fixes’ komen ten laste van de jaarlijkse exploitatierekening;
2. Groot onderhoud financieren uit een reservering die gevuld wordt uit een jaarlijkse bijdrage ten laste van exploitatie;
3. Voor belangrijke wijzigingen/uitbreiding een (mini-) businesscase opstellen. Daaruit blijkt wat nodig is, wie daar baat bij heeft en zodoende is bespreekbaar wie deze extra’s gaat betalen. Aandachtspunt is ook hier weer de exploitatie: elke verbouwing betekent ook een verandering van de exploitatiekosten.

Conclusie
Directeuren van veiligheidsregio’s en managers bedrijfsvoering/IT staan voor een forse uitdaging: bestaande processen en administraties moeten omgevormd worden tot één gemeenschappelijke werkwijze met ondersteunende administratie, hiaten moeten ingevuld worden, werkprocessen en informatiesystemen moeten worden ingericht en aangepast, gegevens moeten overgezet worden. Dit is een tijdrovende en kostbare aangelegenheid. Andere organisaties hebben, door schade en schande, het wiel van samenwerking en gemeenschappelijke processen en informatiesystemen uitgevonden. Het loont voor bestuur en directie van de veiligheidsregio dan ook de moeite om vóóraf de hier beschreven vijf keuzes na te lopen en gezamenlijk een duidelijke lijn uit te zetten voor het traject in de regio. Dit voorkomt onnodige verrassingen en tegenvallers onderweg en biedt handvatten om het traject goed aan te sturen. De ervaringen van andere organisaties die op dit pad zijn voorgegaan, kunnen daarbij zeker helpen.

Arend de Jong is als deskundige op het gebied van werkprocessen en informatievoorziening werkzaam in de regio’s, en als adviseur verbonden aan adviesbureau M&I/Parters.