Compacte rijksdienst nog ver weg

De rijksdienst moet goedkoper, flexibeler en efficiënter. Dat wilde de vorige coalitie al, maar met de stevige bezuinigingsdoelstellingen van het kabinet-Rutte is die wens veel explicieter geworden.

 

Het kabinet heeft de Haagse ministeries en hun uitvoeringsorganisaties een bezuiniging van 1,8 miljard euro opgelegd. Met het uitvoeringsprogramma Compacte rijksdienst als handleiding kunnen de departementen aan die bezuinigingsopdracht beginnen.

 

Het uitvoeringsprogramma is een eerste stap op weg naar een ‘krachtige, kleine en dienstverlenende overheid’, schrijft minister Donner in de brief waarmee hij het plan in februari aanbood aan de Tweede Kamer. Standaardiseren, concentreren en ontdubbelen van de bedrijfsvoering kan een besparing van 800 miljoen euro opleveren. Maar daarvoor moeten de ministeries wel samenwerken.

Interdepartementale samenwerking is het terugkerende thema in de zestien projecten die er in het programma Compacte rijksdienst staan.

 

Door samenwerking tussen ministeries moet bijvoorbeeld de rijksbrede ICT-infrastructuur ontstaan die het kabinet voor ogen heeft. Daarnaast wordt van de departementen verwacht dat ze hun ondersteunende diensten zo veel mogelijk concentreren in shared service organisaties. Er komt bijvoorbeeld één ICT-dienstverlener die de werkplekken van de 27 duizend Haagse ambtenaren beheert. Inspecties en uitvoeringsorganisaties als het UWV en de Belastingdienst moeten samenwerken in clusters zodat overlap en dubbelingen in het werk verdwijnen.

 

Bedenkingen

 

Een ambitieus plan, vindt Victor Bekkers, hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. ‘Als maar de helft van het programma wordt gerealiseerd, vind ik het al een hele prestatie.’

 

Hij vindt de gerichtheid op de uitvoeringskant van de rijksdienst sterk en goed geformuleerd, maar heeft wel bedenkingen bij de sterke nadruk die er op de bedrijfsvoering ligt. ‘De aanpak zou aan kracht en betekenis winnen wanneer die efficiencyslag werd gekoppeld aan een bredere visie op de rol van de rijksoverheid. Wat is de positie van het Rijk ten opzichte van de lagere overheid, de markt en maatschappelijke organisaties? Zo’n visie is nodig gezien de maatschappelijke uitdagingen waarvoor de overheid staat. Reorganisatieprogramma’s die alleen vanuit de efficiency worden vormgegeven zijn veel minder bindend.’

 

De hoogleraar vindt ook dat het plan wel erg veel vertrouwen in de mogelijkheden van informatie- en communicatietechnologie uitstraalt. ‘ICT wordt van stal gehaald als het ultieme hulpmiddel, maar je krijgt er grootschalige en complexe ICT-projecten van. Een voorspoedige uitvoering daarvan is niet vanzelfsprekend.’

 

Bekkers neemt het plan alle 64 datacenters van de overheid onder te brengen in vier of vijf gebouwen als voorbeeld. ‘Ik zie de voordelen daarvan wel, maar de ervaring leert dat het samenvoegen van datacenters ingewikkeld is. Het gaat niet alleen om een technologisch vraagstuk maar ook om een vraagstuk op het snijvlak van ICT-innovatie en organisatie verandering. En die processen hebben bij de overheid niet altijd tot succes geleid.’

 

Flexibel en slagvaardig

 

‘Waarom streeft het kabinet naar een compacte overheid?’, vraagt Hans Strikwerda, hoogleraar organisatieverandering bij de Universiteit van Amsterdam zich af. ‘De samenleving heeft meer aan een flexibele en slagvaardige overheid.’

 

Strikwerda, die ook partner en consultant is bij Nolan, Norton & Co, vindt dat de overheid de toenemende complexiteit en dynamiek in de samenleving niet meer te lijf kan vanuit de verkokerde departementale structuur. Om multidisciplinaire maatschappelijke problemen effectief aan te pakken, moet de overheid anders georganiseerd worden.

 

De twee projectministers uit het vorige kabinet, Rouvoet en Van der Laan, waren een goede aanzet tot een nieuwe flexibele overheid. Maar het werkte niet omdat de mensen en middelen waarmee de twee ministers werkten, uit de bestaande departementen moesten komen. De ervaring leert dus dat je niet alleen moet roepen dat er samengewerkt moet worden, stelt de hoogleraar. ‘Je moet die samenwerking ook budgettair mogelijk maken.’ Budgetten, afkomstig uit de departementale begrotingen, zouden gekoppeld moeten worden aan samenwerkingsprojecten, die dwars door de rijksorganisatie heen lopen. Dat vraagt andere begrotingstechnieken. Strikwerda noemt het ‘tweedimensionaal begroten’. ‘Daar zijn al buitengewoon handige accountingtechnieken voor beschikbaar’, weet hij. ‘Maar toepassing daarvan betekent wel - en daar zit de tekortkoming in het programma Compacte rijksdienst - dat je niet alleen de ICT of HR in een shared service center moet onderbrengen, maar dat je ook de financiële en niet-financiële informatie moet organiseren buiten de structuren van de departementen.’

 

Dat vergt volgens Strikwerda helemaal geen grote investeringen. ‘Integendeel, je verdient er heel veel geld mee.’ De enige voorwaarde is dat iedereen het bij het centraliseren van die financiële informatie over hetzelfde heeft. Standaardiseren dus. ‘Anders kun je niet optellen of vergelijken.’ Maar helaas ontbreekt het in de ICT-wereld nog vaak aan dergelijke begrippenstandaardisatie, volgens Strikwerda de grootste kostenverhogende factor in de ICT. Het bedrijfsleven maakt deze verandering al sinds een jaar of 10 door, weet Strikwerda. IBM heeft het gedaan om marktkansen te blijven zien. Nestlé heeft op die manier de onderhandelingsmacht van WalMart weten te pareren. Ook Heineken heeft zijn informatie buiten de aloude landenstructuur om georganiseerd. ‘Dat doet wonderen.’ Maar de rijksoverheid lijkt nog lang niet toe aan zo’n organisatieverandering. Dat er in het uitvoeringsprogramma helemaal geen aanzet wordt gegeven voor het samenvoegen van financieel-administratieve taken van de departementen, is volgens Strikwerda een teken aan de wand. Waarschijnlijk vrezen de ministeries dat een shared service center waarin die financiële functies zijn ondergebracht, beheerd gaat worden door het ministerie van Financiën. Terwijl de Inspectie der Rijksfinanciën daar ook al zit. ‘Om die reden komt een gezamenlijke interne auditdienst voor de departementen ook niet van de grond.’

 

Burgers en bedrijven

 

Marcel Thaens, hoogleraar ICT en strategisch innoveren in de publieke sector aan de Erasmus Universiteit, vindt het een pluspunt dat de opzet van een rijksbrede ICT-infrastructur en de centralisering van de ICT-ondersteuning serieus worden aangepakt.

 

‘Het is veel meer dan in het verleden gericht op de organisatorische context, met de inzet van de CIO’s (Chief Information Officers), de gateway reviews en de ontwikkeling van het ICT-dashboard waarop de voortgang van ICT-projecten is te volgen. Dat vind ik winst’, stelt Thaens, die ook senior consultant bij Het Expertise Centrum is.

 

Maar Thaens ziet ook gemiste kansen. ‘Het uitvoeringsprogramma richt zich vooral op de bedrijfsvoering, op wat onder de motorkap zit. Dat snap ik, maar daardoor is er heel weinig oog voor de relatie tussen ICT en de beleidsprocessen binnen de overheid. De vraag wat moderne ICT betekent voor de manier waarop de overheid met burgers en bedrijven omgaat, blijft buiten beeld.’ Terwijl door de inzet van sociale media en het breed toegankelijk maken van overheidsdata, burgers en bedrijven wellicht taken van de overheid kunnen overnemen. Thaens vindt het jammer dat die potentiële besparingsmogelijkheden niet eerst in kaart zijn gebracht. De volgorde is belangrijk, vindt hij. ‘Eerst intern de boel op orde brengen en pas daarna naar het wenkend perspectief kijken is toch een beetje het paard achter de wagen spannen.’

 

Maar wordt de rijksdienst goedkoper als de plannen worden uitgevoerd? Zorgt het clusteren en bundelen van werkzaamheden voor minder overhead? Daarover lopen de meningen uiteen. Mark Huijben, adviseur bij Berenschot en in januari gepromoveerd op een onderzoek naar de overhead in de publieke sector, is sceptisch.

 

Schaalvergroting levert kostenbesparingen op, maar uit zijn onderzoek blijkt dat de schaalvoordelen ophouden bij driehonderd arbeidsplaatsen. ‘En het gemiddelde ministerie is dat punt al lang voorbij.’

 

40 Procent

 

Het grote probleem is volgens hem dat de omvang van de overhead bij de overheid moeilijk in kaart te brengen is omdat de ondersteunende taken over vele centrale en decentrale afdelingen verspreid zijn. ‘In 2003 hebben wij aangegeven dat ruim 40 procent van het personeel tot de overhead behoort. Pas in 2007 hebben de ministeries dit bevestigd, op basis van eigen onderzoek.

 

Voor die tijd waren er departementen die dachten dat ze een overhead van 11 procent hadden, of van 25 procent. Als je niet weet hoe groot de overhead is, kun je er ook niet op sturen’, concludeert hij.

 

‘Er zijn ongetwijfeld redenen voor de hoge overhead - zorgvuldigheid, de verantwoordingslast, zware beveiliging - maar waarom zou het niet gewoon 25 procent kunnen zijn? Een norm helpt bij het terugdringen van de overhead’, vindt Huijben. Maar wat ook helpt is deze zichtbaar maken. Daarom moeten de shared service organisaties alleen binnen de departementen opgezet worden, vindt Huijben. Rijksbrede organisaties zijn alleen zinvol voor administratieve en ICT-gedreven taken waarin de factor menskracht minder een rol speelt.

 

Strikwerda, deskundige op het gebied van shared service centers, is het niet met de kersverse doctor eens. Met het bundelen van gelijksoortige werkzaamheden die versnipperd zijn over verschillende organisaties zijn kostenbesparingen tot 30 procent te behalen, weet hij. De echte winst zit alleen niet het verminderen van het aantal overheadfuncties, zoals Huijben denkt, maar in het efficiënter uitwisselen van gegevens. Standaardisatie van begrippen en basisprocessen is daarvoor een noodzakelijke voorwaarde. ‘Als je daardoor data kunt uitwisselen zonder menselijke tussenkomst, wat ze in België al veel langer doen, dan vliegt het geld je om de oren.’

 

Schaalvergroting kan ook volgens Victor Bekkers zeker wat efficiencyvoordeel met zich mee brengen. ‘Als je bij de personeelsafdelingen, de ICT en de inkoop niet elk ministerie steeds opnieuw het wiel laat uitvinden is daar zeker wat winst te behalen, deels door professionalisering. Je moet het ook niet zien op de schaalgrootte van een departement, maar op de schaalgrootte van de bedrijfsvoering zelf.

---

 

Besparen met ICT

 

Het kabinet-Rutte wil ruim 6 miljard euro besparen op de overheid. Daarvan moet 1,8 miljard van de centrale overheid komen (waarvan 800 miljoen puur uit de bedrijfsvoering). Het in februari gepresenteerde uitvoeringsprogramma Compacte rijksdienst zet de lijnen uit, maar de departementen moeten de besparingen zelf invullen.

 

De 13 pagina’s tellende nota somt drie soorten maatregelen op die in de komende tijd ‘verder geconcretiseerd’ moeten worden: (verder) werken aan een rijksbrede infrastructuur, het concentreren van ondersteunende taken van de kerndepartementen en het clusteren van uitvoerings- en toezichttaken. Het bezuinigingspotentieel van de afzonderlijke maatregelen blijft vrijwel onbenoemd.

 

ICT vormt een belangrijke pijler van de Compacte rijksdienst; de term komt in de nota maar liefst veertig keer voor. Zo moet de verbrokkelde ICT-infrastructuur van de rijksdienst worden gestandaardiseerd, samengevoegd en gemeenschappelijk gemaakt. De 64 fysieke datacenters van de overheid moeten er bijvoorbeeld vier of vijf worden, die voor meerdere of alle ministeries gaan werken. Ook moet er één ICT-dienstverlener komen voor het beheer van de werkplekken van de circa 27 duizend Haagse rijksambtenaren, voortbouwend op de shared service organisatie ICT van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. De departementen blijven zelf wel verantwoordelijk voor de ICT voor hun primaire processen. Verder ademt het stuk veel vertrouwen in ICT als middel om shared service centers te faciliteren en om (delen van) uitvoeringsorganisaties te laten samenvloeien.